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第七章 政策执行 本章重点 政策执行在政策过程中的地位和作用 政策执行过程的各个环节 政策执行的基本手段 创造性执行政策的问题 “上有政策、下有对策”现象剖析 影响政策有效执行的因素 具有中国特色的政策执行的基本经验 第一节 政策执行概述 一、政策执行在政策过程中的地位和作用 政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策的执行阶段。政策 执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是 为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。 政策执行作为政策所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及 其生命过程中具有至关重要的地位和作用。政策执行是政策过程的中介 性环节，是检验政策正确与否的唯一标准。 二、政策执行的研究 1. 兴起。70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（Implementation Movement）。它的兴起以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基（T.L. Pressman and A. Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一书的出版作为标志。 思考题 1. 什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？ 2. 政策执行研究有哪些基本途径和理论？ 3. 简述影响政策有效执行的基本因素。 4. 具有中国特色的政策执行的基本经验有哪些？ 5. 结合自己的工作实践，谈一谈如何创造性地执行政策。 * * 2.原因 政策执行研究的兴起有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在 美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政 策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。从政策实践上看，60年代 由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的 结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。 3.意义 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们 所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策分析学科的视野；政策执行 的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种 种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相 互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理 论内容。 80年代末90年代初，随着政策分析和公共行政科学的发展，尤 其是政策分析与管理合流的趋势以及（新）公共管理）学派的兴起，作 为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。 三、政策执行的研究途径 1.“自上而下”（top-bottom或top-down）途径 也被称为“以政策为中心的研究途径”或“政策制定者透视途径”。这种途径 假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种 指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被 看作是一种指挥链条，这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们 做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的 《执行》一书所采取的正是这种途径。 2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过 程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政 策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行 动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基的《街道层次的官僚 与制度创新》一文为代表。 3．“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径 该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按 巴雷特和富奇的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，因而 这一途径可以说是以权力作为焦点的。 4.工具选择途径（instrument-choice） 这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个 或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策 工具（policy instruments 或policy tools）。这种途径处理为什么政府从许 多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中 探明工具选择的模式或风格等问题。 四、政策执行的各种理论 1．行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动； 2．组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的； 3．因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系。 4．管理理论——强调政策执行是一个管理过程； 5．交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还