积极财政政策转型及财政可持续性之间联系.doc

积极财政政策转型及财政可持续性之间联系 　为应对国际金融危机对我国经济发展的负面影响，自2008年年末我国开始实施积极财政政策。本轮积极财政政策以减税和增支作为主要政策手段，借助扩大国债发行的方式为积极财政政策实施进行融资，并采取中央代发地方债的形式解决部分地方配套资金问题，从总量调控和结构调整两个方面促进经济复苏。但另一方面，积极财政政策的实施也在一定程度上增大了财政特别是地方财政的收支压力，一些地方政府转而利用融资平台进行准政府债务融资，在制度尚未健全的情况下，地方融资平台的迅速膨胀发展给地方财政可持续发展能力带来了较大风险，进而对我国财政整体健全性和持续性形成较大隐患，并将从根本上影响到经济增长的持续性。在规范的宏观经济理论分析框架中，积极财政政策实质上就是扩张性财政政策，其基本功能是逆周期经济调节，有特定的政策实施条件和政策手段，随着经济摆脱危机冲击逐渐恢复增长，积极财政政策必然面临着退出问题。但当前我国财政政策所面临的形势远较一般理论规范复杂，在阶段性完成刺激经济复苏任务后，财政政策又面临着支持经济结构调整和促进转变经济发展方式的艰巨任务，后一任务实际上是中国经济的长期可持续性问题，需要财政政策特别是扩张性财政政策发挥积极作用，以短期的财政失衡来换取中国经济长期的可持续发展，进而实现财政长期的平衡。因而积极财政政策在当前不是一个单纯退出的问题，而更多地是一个转型问题，即由以刺激经济复苏为主的积极财政转向以支持经济结构调整和促进转变经济发展方式为主的积极财政。因此，积极财政政策将至少中期化。无论是短期还是中期积极财政政策都是以促进经济增长的可持续性为目标，同时政策也必须建立在财政可持续性的基础之上，否则积极财政政策非但不能达到政策目标，还会给经济带来新的冲击，因而需要把积极财政政策的转型与建立财政可持续性框架有机结合起来。报告首先试图在规范的宏观经济理论框架内，在对积极财政政策与财政可持续性相关理论进行梳理的基础上，分析本轮积极财政政策的实施效果及对我国财政可持续性的影响，并运用国内外通行的风险理论与规则，判定我国当前财政具有可持续性。然后，从实现经济增长可持续性的最终目标出发，提出推进积极财政政策转型的策略，同时，为确保积极财政政策实现中期化运行，报告结合我国实际情况，探索制定出一套适合我国国情的财政制度，以期为增强财政可持续性创造有利的制度环境。 一、积极财政政策与财政可持续性相关理论 （一）积极财政政策的含义。 理论上按照财政政策对经济调节作用的不同可以划分不同的财政姿态（fiscal stance），包括扩张性和紧缩性两种。如果政府的财政政策对经济活动具有扩张性的含义，即对实际产出和收入的潜在总和影响是扩张性的，就可以说财政政策具有扩张的性质；反之则表明财政政策具有紧缩的性质。“积极财政政策”这一概念的提出，并未改变对财政姿态、财政政策性质的这种理论划分，从政策实施的背景、操作手段的运用及对经济活动的影响等方面来看，积极财政政策实质上就是扩张性的财政政策。 由此，积极财政政策的理论基础就应主要归于凯恩斯主义经济学。凯恩斯在他的有效需求不足理论基础上，提出以需求管理为主、运用财政政策和货币政策对经济进行干预、调节的政策主张。凯恩斯尤其强调扩张性财政政策在经济萧条时的积极作用，因为流动性陷阱的存在可能使扩张性货币政策的效果大打折扣。凯恩斯提出的扩张性财政政策具体措施，包括减税和增加政府公共投资。 从实施积极财政政策的背景与主要目标来看，凯恩斯主义经济理论强调政府应承担起同时实现充分就业、经济增长以及国际收支平衡等目标的责任，采用的手段则是财政、货币以及汇率政策。这样的一系列政策也被称为“稳定政策”，其目标可概括地表述为稳定经济。积极财政政策主要针对总需求低于潜在水平的状况，如我国1998年和2008年实施积极财政政策前，经济受两次金融危机的冲击出现明显下滑势头，总需求呈现不足的状态，尤其是外部需求收缩明显。积极财政政策的主要目标则是扩大总需求，刺激经济增长回升到潜在增长水平。 从积极财政政策对工具的使用来看，包括收入和支出两大类。收入方面，主要包括财政收入（包括税收收入和非税收入）及国债等工具；支出方面的政策工具则可分为政府投资、购买性支出和转移性支出等几类。由于积极财政政策的目标在于扩大总需求，各项政策工具的基本操作方向是：缩减财政收入（主要是减税），扩大财政支出（可通过增加政府投资、购买性支出和/或转移性支出等方式），实行赤字财政并通过发行国债融资。当然，根据不同时期宏观经济形势的具体情况，可以采用不同的政策工具组合，以实现较理想的调控效果。 从积极财政政策作用的机理来看，首先是直接的扩张效应。通过增加政府投资和购买性支出，形成扩张效应，直接扩大总需求，发挥促进经济增长回升的作用。其中，政府投资的增加