中国烟草改革系列.pdf

国家专卖：中国烟草持续健康发展的根本保障 在烟草行业近 30 年的发展过程中，烟草专卖制度作为国家改革开放的一项创新制度， 充分体现了烟草这种特殊商品的本质要求。长期以来，烟草行业把控制烟叶和卷烟总量 放在首位，严格按照国家计划组织生产和销售，通过大量艰苦细致的工作，扭转了烟草 无序经营的局面，促进了烟草产销协调发展。同时，强化专卖管理，整顿市场秩序，提 高产品质量，为增加国家财政积累、维护消费者利益、满足市场供应做出了积极贡献。 事实充分证明，实行国家烟草专卖制度是我国国情的必然要求，是中国烟草持 续健康发展的根本保障。 从分散管理向集中统一转变 党中央、国务院始终高度关注烟草行业的发展，在党的十一届三中全会后不久 即着手研究烟草管理体制改革问题。在全面总结烟草管理体制的历史经验以及统筹考虑 烟草自身特殊性的基础上，1981 年5 月 18 日，国务院作出对烟草行业实行国家专营， 成立中国烟草总公司的重大决定。 1982 年 1 月 1日，中国烟草总公司正式成立，统一领导、全面经营管理烟草行 业的产供销、人财物、内外贸业务。1983 年1月 28 日，国务院批准成立国家烟草专卖 局，对烟草专卖进行全面的行政管理；同年 11 月 1 日，《烟草专卖条例》在全国实施， 我国现行烟草专卖制度正式确立。在此后的几年内，先后成立了 29 个省级烟草专卖局 和烟草公司、5 个计划单列市烟草专卖局和烟草公司、260 多个地市级烟草专卖局和烟 草分公司、1500 多个县级烟草专卖局和烟草公司。与此同时，总公司相继下设成立了中 国烟叶生产购销公司、中国卷烟销售公司、中国烟草机械公司、中国烟草物资公司、中 国烟草进出口公司和中国卷烟滤嘴材料公司 6 个直属专业公司。自此，一套自上而下的 统一领导、垂直管理、专卖专营的体制全面统领行业各项工作。 国家烟草专卖体制的确立，一举根治了过去多头领导、产供销三者脱节的弊病， 扭转了烟草行业盲目发展的势头，实现了由分散管理向集中统一管理的重要转变。 从行政管理向依法管理转变 “七五”末期、“八五”初期卷烟供应告别了短缺时代和卖方市场，产能的提 升促使卷烟产大于销的矛盾逐步显现出来，行业发展面临着历史性的转折。在某些地区， 计划外烟厂、制售假烟等违法行为屡禁不止。这些矛盾和顽疾妨碍着国家烟草专卖制度 的稳定，扰乱了经济秩序，损害了国家和消费者利益。 在此背景下，加强行业宏观调控，打击各种违法活动，用国家法律来保障烟草 专卖制度，显得尤为迫切。 1991 年 6 月 29日，七届全国人大常委会第二十次会议通过了我国烟草行业有史 以来的第一部烟草专卖法典《中华人民共和国烟草专卖法》。这部法律，把国家烟 草专卖制度、行业集中统一管理和垂直领导体制用法律的形式加以确立和固定。从此， 烟草专卖制度有了坚实的法制基础，专卖管理体制实现了由行政管理向依法管理的重要 转变。 国家烟草专卖局依照《烟草专卖法》，制定了一系列改革决定和宏观调控措施， 有力地推动了行业在各个发展时期的战略转型；一批计划外烟厂被坚决关闭，非法卷烟 批发市场得以彻底根治，制售假烟、走私卷烟等违法乱纪行为得到有效扼制。随着专卖 法规体系的健全，全行业生产经营逐步做到了有法可依、有章可循，各个环节被纳入到 法制化、制度化、规范化的轨道，依法行政、依法管理、依法经营的观念深入人心、见 诸行动。 烟草专卖制度的坚持与完善 随着行业的进一步发展，一些深层次矛盾不断显现。新形势下，如何在坚持烟 草专卖体制前提下，用改革的办法解决发展中的问题，推动行业持续健康发展，是国家 烟草专卖局党组一直思考的重大课题。 2002 年全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会提出：烟草专卖制度能不能巩固 完善，关键在于把自己的事做好，为国家做出应有的贡献。要提高中国烟草的总体竞争 实力，必须要在坚持专卖制度的前提下直接推进以市场为导向的改革，引入竞争机制， 消除束缚烟草发展的体制性障碍。 2003 年全国烟草工作会议提出：要在坚持烟草专卖制度的前提下，引入市场机 制，通过理顺产权关系，改革工商体制，实行工商管理体制分开。 实践告诉我们，这项改革是烟草行业一系列改革的突破口，也是烟草优化资源 配置的基础和前提。行业深化改革的序幕就此拉