晚清官俸支出政策的嬗变.doc

晚清官俸支出政策的嬗变 申学锋（财政部科研所） 清朝建制，政府在官俸支出方面甚为吝啬，官员俸廉收入之薄史所未有。晚清时期，在出现战争、赔款等非常支出时，清政府竭力缩减官俸开支，致使官员办公与生计愈加艰难，吏治腐败亦因之加重。清末“新政”期间，清政府不得不大力整饬吏治，改革弊端重重的官俸支出政策。清末官俸改革的核心内容是规范官员法定收入，提高官员生活待遇，这是符合历史发展要求的进步之举。遗憾的是，这一改革为时已晚，难以根除官俸政策长期失误所导致的积弊。本文在搜求大量档案资料的基础上，对这一问题略作探究。 一、清代官俸定制 讨论官俸支出政策，首先要对“官俸”一词有个明确的概念界定。本文所论官俸，专指文职官员的所有法定收入，包括俸薪、养廉、公费、津贴等项，陋规等非法定收入不含在内。清代官俸制度沿袭明代而稍为调整，基本趋势是略为降低。京官收入分为俸银、禄米两种，每俸银一两给予禄米一斛。各省文官亦照京官按品级支给俸银，但不给禄米，而代之以薪银、蔬菜烛炭银、心红纸张银、案衣什物银等项。地方文官除了领取与同级京官数额相等的俸银作为个人家庭消费开支外，所领其他各项皆属办公经费，统称公费。兹将外省文官每年支领公费情况列表如下（单位：两）[①]： 表1单位：两 官职 薪银 蔬菜烛炭 心红纸张 案衣修宅什物 迎送上司伞扇 总计 总督 120 180 288 60 / 648 巡抚 120 144 216 60 / 540 布政使 144 80 120 100 / 444 学政 36 180 360 / / 576 按察使 120 80 120 100 / 420 盐运使 120 40 40 40 / 240 知府 72 / 50 70 / 192 知州 48 / 30 20 10 108 知县 36 / 30 20 10 96 由表可知，清政府给予文官的俸禄是极其微薄的。京官事务相对较简，俸银之外又有禄米，大抵能够勉敷开支。但对于事务繁杂的地方官员来讲，公费数目显得过于可怜。如堂堂总督衙门，每年办公费用不过648两，每月仅合54两；至于基层的七品知县，每月公费仅8两银子。不仅如此，州县的修宅什物银施行五年后又被裁汰，一名知县每月的公费仅存6两有奇！ 官俸过薄导致一系列经济问题。各级官员为维持行政机构的正常运转，不得不腾挪库款，盘剥百姓，亏空、耗羡现象接踵而至，吏治渐趋败坏，而中央财政收入也因之受到影响。雍正即位后，通过“耗羡归公”改革将耗羡收归中央财政，并发放“养廉银”给地方官员，以遏制贪污滥征等财政弊病。清政府依据各省区域大小、人口密度、官员职务繁简确定养廉银数目，各省文官的养廉银数额远远高于其俸银，有的甚至较后者多出数十倍。 确立地方官员养廉银制度的同时，清政府还通过“双俸制”提高京官待遇，即发给京官原有俸银两倍的官俸。雍正三年（1725），清廷“谕赏六部堂官恩俸，各如其正俸之数”[②]。乾隆元年（1736），清政府下令自次年为始，“将在京大小文官俸银，加一倍赏给”[③]。很明显，地方文官养廉的增加额要远远多于京官俸银的增加额，各省文官待遇较京官为优。有清一代，官员宁愿到地方任一微职，也不想留京充任“显职”，二者收入的悬殊恐怕是最主要的原因。 清代官俸制度在康、乾时期基本确定，嘉、道两朝大抵承袭不变。总体来看，文官俸银收入极其微薄，各项公费亦微不足道，惟有养廉一项为数尚多。然而，自咸丰军兴后，清政府为筹集数额庞大的军费，只得实行开源节流，而官俸则是节流的主要对象。太平天国运动被镇压之后，官俸减扣政策本应停缓，但随着赔款、外债的不断出现，减扣压缩终成官俸支出政策的基本走向。 二、官俸的减扣与吏治问题 晚清时期，军费与洋款（包括赔款与外债）支出膨胀，清政府为尽可能满足国家“要需”，频繁减扣官俸开支，使其所占国家岁出的比重大为下降。尽管官俸减扣数额并不庞大，但对于每个收入微薄的官员来说，无疑是雪上加霜。办公经费不可或缺，家庭生计亦须兼顾，官员费无所出，只得想方设法搜罗财源，吏治败坏由之而生。 晚清官俸的减成支放始于咸丰之初，咸丰一朝也是官俸减扣最为严重的时期。咸丰三年（1853），太仆寺卿李维翰奏请暂停养廉以充军饷，不久户部议定：各省文职养廉自一品至七品暂给六成，武职养廉自三品以上暂给八成，八品以下免其停扣，“俟军务告竣仍复旧额”[④]。在朝廷谕令之下，官俸减成措施在各省普遍展开。是年，四川兵饷不敷，奉旨扣减养廉凑解。自二月至年底，共扣减各官养廉93965.2两，尽数拨供兵饷之用[⑤]。咸丰四年（1854）正月至三月底，广东文职各官应支养廉停给六成，扣存17251余两，盐务人员应支养廉扣存562.5两，均另存候拨兵饷[⑥]。咸丰六年（1856），上谕以体恤官员为名，“著户部查照京官增给俸银章程酌核具奏”。嗣户部奏准：自是年夏季起