晚清财政改革与财权下移.doc

晚清财政改革与财权下移 马金华（中央财经大学财政与公共管理学院中国财政史研究所博士） 自太平天国以来财政权的下移成为清朝财政专制体系走向瓦解的重要表现。甲午战后，外债和赔款的摊还不仅造成了各省财政制度的极度紊乱和地方督抚财政的愈加上升，而且使得清政府原有的财政管理体系和财务管理制度无法正常运转。因此清末新政期间，落后的财政制度和有名无实的中央财政，远远难以适应新政局面，财政改革提上日程。但清末财政改革不仅没有解决严重恶化的财政问题，反而财政的半殖民化从根本上遏止了其摆脱财政危机的活力机制，财权下移，地方离异成为已成定局。 一、穷途末路的晚清财政 庚子以后，尤其清末最后几年间，由于先前大量的对外赔款、外债偿付，使清政府原有的财政管理体制无法正常运转。中央财政的摊派有增无减，与地方的矛盾日益尖锐；地方督抚因财政支绌而举借外债，中央也无法控制；地方政府不向中央奏销财政收支情况，使原本不明晰的中央与地方财政更加混乱，中央对地方的收支情况更加无从了解，中央控制调度全国财力的权力日趋衰微，这种状况到光宣之际表现的更明显。 首先，清廷财政严重恶化。表现为：中央财政入不敷出，地方财政也近于全面亏空；据英国人赫德的调查数据显示，1895至1910年间，清政府岁入总数约为8800万两白银，而岁出为10100多万两白银，每年亏空高达1300万两。1894至1899年5年间户部库存白银，除1897年外，有4年大大低于1894年之前的储银水平，1898年户部储银不足40万两，只有1891年36.5%。1903年中央财政收入10,492万两，支出13,492万两[①]，赤字比庚子前增加一倍以上。到1910年收入为296,962,719两，支出338,652,272两[②]，赤字为庚子前的三倍以上。地方财政大多都赤字累累，河南“久已入不敷出”[③]，四川长期“库款万分支绌”[④]，东三省财力“罗掘几空”[⑤]，财政收支结构发生重大变化；鸦片战争前，财政收入主要是地丁、钱漕、盐课等，其中地丁几占全部岁收的三分之二。支出主要是兵饷、文武官员的俸银养廉等。财政收支总额稳定少变，略有节余。鸦片战争后，关税、厘金和官业收入几占岁入的一半，支出主要是军饷、洋务和息债，辛亥年间三项支出分别占岁出的33％、19％和18％，共占岁出的70％，而行政经费不及岁出的9％[⑥]。财政收支总额增大；光绪前期清政府的财政收支大体保持在7000－8000万两左右，1895年后财政收支突破1亿两，20世纪初年接近2亿两。1908年财政调查该年财政收入2.37亿两，清末财政预决算为收入3.02亿两，实际收支达3.5亿两以上。[⑦]这些都明显地反映出清廷财政经济实力的严重消耗。 其次，财政更加混乱。经太平天国之后，解款协款制度也渐趋式微，厘金制的实行与“就地筹饷”的实施，使地方督抚的财权进一步扩大。各省财政独立的趋势日见明显，户部无法了解各省财政的实况，只得改变解协款制，推行摊派制，反而加速地方的独立倾向。地方上同样承受不了巨大的经济压力，除原定常税额数外，尚需承担的大笔新增税款有：甲午战争失败后摊派给各省的关银每年1,200万两，庚子赔款每年摊派关银1,800万两，练兵防勇年需饷银2,000万两，单单这三项新增税款已经超出额定常税。各省负担赔款与额外军费，还须筹集经费举办新政，兼顾不遑，只好用擅自拨发款项，截留京饷等手法抵制中央的索取。1903年，各省关应向中央解款的专项经费数为2,500万两左右，当年户部银库实收数额包括其他各收入在内，不过1,422万两[⑧]。武昌起义后，各省督抚还纷纷以“财政支绌”，“出款锐增”等为由，请将“应解京饷、各省协饷、练兵经费、顺天备荒经费、京师大学堂经费、盐厘金等，……一并缓解”[⑨]，或予以截留。因此，中央各部的实权不出京师，仅能估定本署的经费，对所经管的地方经费几乎没有发言权。这使得本来就不健全的财政更棼乱如丝，国税、地方税繁杂混乱，不可梳理，而帐册数据与实际收支又大相径庭，甚至咸、同、光三朝有许多年份连国家收支的帐目也开列不出。督抚把持地方财政，“于财用实数，每匿不令部知”，度支部“于外省款项，每令其据实报明，声音决不提用，及至报出，往往食言，外省常畏其相诳，故外不信内。”[⑩]就连清政府自身也承认“除了中央行政部门经手的款项外，对于其余的财政收入和支出情况一概不知。财政收入中的大部分都是由各省政府上缴的，而各省的每位官员，从总督到职位卑微的官吏，都努力对所收税款数额必威体育官网网址，因为这些税款中的一部分要保留下来，作为他们获得额外补贴的来源，而那些上级部门如果对任何省份有所怀疑，怀疑他们实际收到的税款要比上缴的税款更高，或者认为可以让他们更多收一些税款时，这些省里的官员们就会提出更多的要求了。”[11] 最后，筹款措施收效甚微。为解决财政困难，1899年5月