自治下移治权单位应与产权单位相适-中国农村研究网.PDF

华中师范大学中国农村研究院·中农报告 Institute for Chinese Rural Studies ·RCR 自治下移：治权单位应与产权单位相适 ——基于全国 25 省 296 村 8041 位农民的调查与研究 （报告正文） 教育部人文社会科学重点研究基地 华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心 我国产权单位与自治单元错位问题突出，而产权单位与治权单位 的一致是扭转农村自治困境的新抓手。为此，实现治权单位的下沉势 在必行。2015 年 2 月，华中师范大学中国农村研究院依托 “百村观 察”项目平台，对全国25 个省 296 个村庄 8041 个农户就“产权单位 与治权单位影响”进行了专项调研。调查发现：全国农村土地逾八成 在村民小组层面，但是，村民自治的基本单元尚在行政村层级。产权 单位与治权单位严重脱节、错位，导致民主选举弱化、民主决策虚化、 民主管理淡化、民主监督软化。最终形成自治绩效低下、民主运转乏 力的困局。为此，部分地区先试先行，大胆创新，推动治权下沉，实 现治权单位与产权单位的 “匹配”。治权与产权单位的一致，带来村 民自治参与度高、自主性高、效能感高。为此，我们认为，有必要建 立与产权单位相适应的自治权单位，引导村民治权单位下沉，将村民 自治的基本单元回归到村民小组或自然村层面。 一、非对称性的基本情况 1 华中师范大学中国农村研究院·中农报告 Institute for Chinese Rural Studies ·RCR 产权单位与治权单位的错位问题突出，成为制约村庄发展的重大瓶颈。这一 “瓶颈”（非对称性问题）体现为：实行家庭联产承包责任制以后，逾八成产权 单位划分到村民小组，但村民小组只是名义上的集体产权所有者，是“虚位”的。 行政村虽然不是集体产权的所有者，但其是法律定义上的法人单位，在村治中享 有治权，是“实权”者。这种“村实组虚”的状态形成于过去，影响着现在，决 定着未来。目前具体表现在区域分布、村庄规模（面积和人口）、居住形式和有 无集体经济等几方面。 1.超过八成村庄的土地产权单位在村民小组，两权（治权和产权）单位错位 较普遍。 1978 年实行家庭联产承包责任制以后土地分到各家各户，即分田到户。而 不同的土地划分单位意味着产权单位的不同，为了更好地探究土地划分单位分布 情况，对296 个村庄进行调研发现，82.09%的村庄以村民小组为单位进行土地划 分，17.91%的村庄以行政村为单位来划分土地。由此可见，分田到户时，绝大多 数的村庄是以村民小组为单位来划分土地，近两成的村庄的产权单位在行政村。 表1 村庄土地产权归属情况（单位：个，%） 产权单位单位 样本量 占比 村民小组 243 82.09 行政村 53 17.91 合计 296 100.00 有效样本：296 2.东中西地区两权错位并无明显差异。 从东中西不同地区考察，在296 个有效村庄样本中，东部地区以村民小组为 土地划分单位的比重仅比中部、西部分别高出 0.46%、0.44% 。三个地区土地划 分单位均以村民小组为主，比重均在八成左右，与全国总体情况保持一致。可见， 东中西地区土地产权归属并无明显差异。 2 华中师范大学中国农村研究院·中农报告 Institute for Chinese Rural Studies ·RCR 表2 不同地区村庄土地产权归属情况（单位：个，%） 产权单位 地区分组