日本金融机构不良资产处理及救助政策分析.PDF

Working Paper No. 0908 July. 14, 2009 王永中 yongzhong01@ 日本金融机构不良资产处理及救助政策分析 20 世纪 90 年代初，日本资产泡沫的严重程度和泡沫崩溃形成的不良资产规模， 远远超出日本社会各界的预期。基于对金融危机前景的错误估计、缺乏社会公众的支 持和“护送船队”体制的滞后作用，日本政府迟迟未能采取一些决断性措施来解决银 行的不良资产问题，如动用公共资金购买不良资产或向银行注资等，使得银行的不良 资产和资本金不足问题长期累积，导致日本银行业危机久拖不决和日本经济的“失去 十年”(Lost Decade) 。在日本危机初期，失败金融机构主要为小规模的信用合作社， 日本政府主要通过与私人金融机构共同出资方式，来解决城市信用组合等机构的不良 资产问题。随着日本金融危机的深入发展，资产损失问题传递至大型银行和证券公司， 所需的资金规模越来越大，日本政府处理金融机构不良资产也趋于多元化，如协助兼 并、设立资产管理公司、注入公共资金甚至国有化等。本文试图从历史的视角，对日 本政府处置不良资产和救助问题金融机构的政策作深入考察与全面回顾，总结日本政 府应对金融危机的经验教训，进而为美国政府当前恢复金融系统健康的努力提供经验 借鉴。 一 日本银行监管制度背景 1、“护送船队”体制 战后以来，日本银行系统一直实行“护送船队”(Convoy System)体制，受大藏省和 日本银行严密的管制与监督。在“护送船队”体制下，货币当局监控银行系统的一个重 要目标是避免竞争力最弱的银行的破产。这意味着，日本的银行部门可免于破产的威 胁。当银行发生危及生存的财务危机时，大藏省将提供资金支持以帮助其走出困境。 作为对政府保护的回报，银行扮演一个金融中介的角色，将居民的储蓄剩余转移并配 置于产业部门。在这一体制下，银行实际上是一个公共金融服务的提供者，而不是竞 争性的私人中介部门。从而，“适者生存” 的市场竞争法则并不适用于银行部门。利率 和金融产品受到高度管制的，银行缺乏开发新金融产品或服务以获取相对竞争优势或 利润的动力。对于银行的储户和股票持有人而言，银行是无差别的，没有倒闭风险。 2、银行储蓄保险制度 20 世纪 70 年代初，日本逐步实行规制缓和政策，以增强银行业的竞争。为应对 银行业规制缓和所带来的风险上升，日本于 1971 年初步建立了银行储蓄保险系统。 1986 年，随着金融规制缓和的深入，日本对《储蓄保险法》作了大幅度修订。根据新 《储蓄保险法》，在解决经营失败金融机构问题上，储蓄保险公司有两种政策选择： 一是破产赔付(Payoff) 。当一家银行因经营失败而破产清算时，每个储户的存款保险规 模的上限为 1000 万日元。若储户的存款金额超过这一上限，能否获得部分补偿将取 决于银行的清算残值。二是财务援助。当一家银行经营失败时，其资产负债将被转移 至一家承接银行(Assuming Bank) 。由于失败银行资不抵债，储蓄保险公司将向承接银 行提供财务援助，以弥补失败银行资产和负债的缺口。鉴于“护送船队” 的传统，储蓄 保险公司主要采用财务援助方式来处置经营失败的银行。而且，财务援助方式通常被 认为对金融系统稳定性的负面冲击较小。