第二章节_公告政策问题构建.ppt

公共政策问题的构建 山东理工大学法学院 刘建文 在行为主体与周围环境相互作用的过程中，凡是主体的目标、期望、偏好、计划、方案不能实现的状况，或者反过来说凡是现实中与我们的期望和预定目标不相符和的情况，都可以统称为“问题”。任何一种问题都带有客观的性质，但这些性质必须是在与某种主观认定的参照体系相比较，并被行为主体感知出来后，才被看作是问题。例如，一个家庭年收入5000元，这本身是一个客观事实，但把它与特定时期市场的价格水平以及想要达到生活水准相比较，可能就会被认为是“贫穷”。把它与年收入10万元的家庭相比较，就构成“贫富悬殊”的社会问题。 1、私人问题与公共问题 问题可划分为“私人问题”和“公共问题”。两类问题的区别大多数时候是明显的。凭借一般常识标准就可辨别。如，一个人愿意先买房子还是先买汽车，这只涉及他的个人趣味、个人偏好和能力问题。但是一个住宅小区的周围如果没有可以通行的道路，就是一个公共问题，因为它涉及多数人的利益。公共问题凭借个人的能力很难解决，需要政府调动公共资源来能解决。 政府只解决带有公共性质的问题。 区分私人问题和公共问题的标准也有相对性，它受时间、地点、文化的影响。例如，一个企业生产什么，怎么生产，在市场条件下，是一个个人决策的问题；但在计划经济条件下，是一个事关国家利益或阶级利益的公共问题。如果一个问题涉及到文化价值观念和意识形态，其相对性就更加明显。例如，文化大革命时期，人的穿戴打扮、养花种草的事情，就不是个人审美爱好的问题，而是阶级立场 的问题。 2、“初始问题”与“政策问题” 所谓初始问题是指问题的客观原初状态。 所谓政策问题，是指经过政府或其他公共权威机构认定，认为应该而且可以通过公共政策加以解决的问题。 例如，假如，假定一间公寓里发现有人暴毙，警察感到现场调查取证后，对外宣布是谋杀。在这个例子中，有人死亡的事实为“初始问题”，警察关于谋杀的判断，相当于“政策问题”。对于警察来说，问题不在于有人死亡，问题在于有人谋杀。在做出谋杀的判断后，才成为需要由警察来解决的问题。 3、政策议程的确立 关系公共利益的问题。但是什么问题才是最重要、最紧迫的问题？这首先取决于政府怎么看，政府的阶级性质、体制结构、意识形态等会起到很大的影响作用。同时，也取决于来自社会各方的压力，以及某些特定的环境条件。在这方面，存在着各种力量、各种渠道、各种因素的相互竞争和相互作用。总之，经过政府与社会的复杂的相互作用之后，一些初始问题被认定为政策问题，我们把这个过程叫做政策议程的确立过程。 公共政策问题的建构 对于从问题到政策问题的过程，我们还需要第二个方面，即从思维认识的层面上来考察。在这个层面上，公共政策问题的形成和确定，是人们思维和认识的结果。人们借助于思维方法和思维工具，如概念、理论、模式等，通过去粗取精、去伪存真的功夫，才能界定公共政策问题。这个过程叫公共政策问题的建构过程。 在实际的政策制定过程中，这两个方面是紧密结合在一起的。各种社会力量相互作用确定政策议程的过程，已经包含了人的认识因素在里面。而人们对问题的认识，又必然受到利益因素的影响与制约。但是在抽象的逻辑意义上，我们可以将两个方面分别论述。对政策议程的分析主要是一种政治学的分析。这种分析有助于我们探讨如何建立民主的、公平的、合理的社会机制。对政策问题建构的分析主要是一种认识论的分析，帮助我们学习正确的思维方法，减少我们在界定政策问题时可能出现的错误。 二、政策问题的结构 不同的政策问题有不同的复杂性，影响政策问题复杂性的因素有：决策者的人数，可选方案的数量，在利益和价值上的共识程度，方案后果的可预见性。根据这些因素，可以将政策问题分为三大类：结构优良的问题，结构中等的问题，以及结构不良的问题。这个分类反应的是政策问题的复杂程度。结构优良的问题是相对简单的问题，结构不良的问题是高度复杂的问题，结构中等的问题处于两者之间。 1、 结构优良的政策问题具有如下特征：只需一个或几个决策者便可以做出决定，需要选择的政策方案数量较少。决策者有明确的偏好 序列，政策方案的效用大小可以依据这个序列加以明确断定。方案的后果是可以明确预见的，出现的风险几率是可以计算的，并且在可以接受的范围内。换句话说，结构优良的问题是一种完全在概念上可以把握的问题，因此是一种可以完全计算机化的问题。决策主体可以将各种解决方案及后果预先排列出来，在政府部门，低级部门的许多操作性问题都属于结构优良的问题。 2、结构中等的政策问题具有这样的特征，只涉及一个或少数几个决策者，备选方案数量有限，方案的效用和价值符合决策者的目标和价值偏好，能够清楚的断定效用或价值的大小。意思是，假如有两个决策者来