公共组织决策理论起源模型与发展趋势--caj转换_精品.doc

公共组织决策理论起源模型与发展趋势 李文钊 (一)引言 决策是组织中最为复杂和最具有政治色彩的活动，也是组织中最为重要的活动。虽然最基本的政策都是由选举的官员作出，但是行政人员关于项目实施、人员管理和预算分配的大量行政决策，不仅对公共政策有重要影响，而且直接关系到公共政策能否成功实施。正是因为这一原因，Simon(1997)认为行政就是决策，行政过程就是决策过程。 不过，早期行政学者受政治与行政二分影响，认为政府或公共组织的主要职能是执行国家意志，因此不太关注政府或公共组织中的决策活动，通常认为决策只是立法机构或公共组织中上层的事情(Wilson，1887;Goodnow，1900)。为了实现行政效率，良好地执行政策，公共行政学者提出了一系列行政原则，如命令统一原则、控制幅度原则等，他们认为公共组织只需要遵循这些原则，就能够实现公共组织自身的目的。行政理论对于决策的关注，学者们对于公共组织的决策活动关注，也只是20世纪50年代以后的事情，西蒙(Simon，1945)的《行政行为》是这一领域的开创性著作。 本文回顾了从决策的角度研究公共组织的基本思想，尤其重点介绍了西蒙在这方面的开创性研究。其次，按照从决策角度研究组织的两种思路，分别介绍了组织决策的4种影响机制和组织决策的4种主要模型，前者包括权威机制、沟通机制、效率机制和忠诚机制;后者包括理性决策模型、有限理性决策模型、组织决策的政治模型和垃圾桶决策模型。再次，本文介绍了一种研究公共组织决策的新理论，即公共组织决策的制度分析理论，指出了他们的研究传统，主要研究结论及相对前两种研究组织决策思路的优势。最后，简要对这些公共组织决策理论进行了评价，并指出它对于中国政府和中国学者的意义。 (二)公共组织与决策 从决策的角度研究组织，始于这样一个观察，即组织中的实际工作主要是由组织的底层工作人员完成，但是组织的上层工作人员确实在组织中发挥着重要作用。例如，军队的作战主要是由士兵来完成，但是将领在整个战争中发挥着决定性作用;建筑的建设主要是由工人来完成，但是工程师的图纸设计发挥着重要作用。那么，组织中的上层人员是如何影响组织工作呢?很显然，处于组织上层的非操作人员，主要是通过影响操作人员的决策，来达到参与和完成组织目的的过程。这样，建立有效的行政组织也是社会心理学的问题，即组织上层人员通过什么样的机制影响组织下层人员。 西蒙(Simon，1997)认为，传统上行政通常被认为是“使事情做好”的艺术，主要强调确保行动的方法与过程。但是人们却很少关注行动之前的决策，即决定应该采取什么样的行动。西蒙的论述表明，任何实际行为通常包括两个部分:一是决策，二是行动。但是人们却很少认识到行政理论应该既包括决策过程也包括执行过程。这种忽视主要是因为人们认为决策只发生在形成整体政策时，事实上决策和行动一样贯穿于组织的整个过程中，行政理论应该包括确保决策过程成功的理论 由此可见，组织上层之所以能够影响组织下层人员，这主要是因为任何行为都包括有意识或无意识的选择行动过程，这些行动对于行动者和被影响的人而言具有可实施性。在此，选择过程并不是一种有意识的行为，而是对客观事实的描述。不过，这种选择过程具有如下特征:在任何时刻，存在多种可供选择的可行行为，一个人可能选择其中之一;通过一些过程，所有这些可能方案被缩减成为一种方案。 人的行为都是目的导向的，这为人类行为协调提供了可能。行政组织正是提供目的协调机制，没有目的之间协调，组织将没有意义。决定细微行为的决策是与目的和方法有关决策的具体应用，每一个决策都包括选择目标和与之相关的行为。一个目标可能是另外一个更远目标的中间环节，而这一更远目标可能又是另外一个更远目标的中间环节，直到选择最终目标。与最终目标选择相关的称之为“价值判断”，涉及执行这些目标的称之为“事实判断”，但是“价值判断”和“事实判断”之间并非泾渭分明。 目的性本身意味着决策等级体系，即处于等级体系下面的决策是实现等级体系上面的目的。不过，在任何实际行为中，这些目标体系并非完整的组织，而是在实际行为中存在某种整合。从某种程度来说，所有决策都是折衷和妥协，不可能达到最理想状态。但是，在一定环境之下，由于环境本身限定了选择范围，因此仍然可以达到和选择最好方案。 当一个任务需要很多人来完成时，就需要用行政程序来达到目的，行政过程本质上是决策过程，即以决策形式将一定要素和任务分配给组织中个人，建立正式组织程序限制和制约这些任务和要素选择，并且将这些信息传递给组织成员。因此，组织常常会用组织决策过程取代个人自主决策，这导致组织的最基本特性就是专业化，将不同任务分配给组织的不同部分。 人们常常强调“横向分工”，而忽略“纵向分工”。例如古立克在“行为组织研究中”就将“工作划分”作为组织的根本。然而，操作人员和监督人员之