农村土地流转的问题及对策探析_精品.doc

PAGE 农村土地流转的问题及对策探析 发表日期：2010年2月12日??出处：中国农经信息网??作者：中共湖南省委直属机关党校法学副教授 严 永 所谓土地流转是农村土地使用权的流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经营组织的行为。土地流转并不是一项新生事物，早在1984年的中央1 号文件中就提出了鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，决定土地承包15年到期后再延长到30年，同时允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权；2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》，有整整一节12个条款是规定如何依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。中央总结了各地实践中的经验，在党的十七届三中全会文件中提出：建立健全“一个流转市场”、肯定了“5种流转形式”（转包、出租、互换、转让、股份合作）、提倡发展“3 种规模经营主体”（专业大户、家庭农场、农民专业合作社），初步形成了一套较为完整的流转模式，为加强土地承包经营权流转管理和服务指明了方向。??? 一、影响农村土地流转的难点分析??? 随着工业化、城镇化不断推进，大批农村富余劳动力逐步进入非农产业，农村土地承包经营权流转量必定逐步加大，是农业迈上规模经营的必然趋势。30多年来，我国农村土地流转大多是在一种自发的状态下进行的， 虽然对农业的集约化、规模化发展起到了一定的促进作用，然而由于对其缺乏制度化的规范，因此在实践过程中还暴露出以下一些值得认真思考的问题。??? 1．在土地流转过程中存在没有充分考虑农民意愿的现象。一些地方政府没有充分考虑农民的意愿，将作为土地主人的农民视为可有可无的角色，只是热衷于从自身的政绩或其他利益出发， 制定各种土地流转方案，甚至采取强迫的方式，擅自改变土地用途，转为非农用地，从而将土地经营范围从城市国有土地扩大到乡村集体土地，借以获得更多的土地财政收入。严重损害农民利益，影响流转顺利进行。??? 2．对农村剩余劳动力可能带来的经济和社会压力认识不足。土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，这对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。 一些地方对这一问题的严重性认识不足，在没有认真研究城乡一体化进程和农村剩余劳动力就地安置问题的情况下，仓促地进行规模化经营导向的土地流转，这有可能带来一系列的经济和社会问题。 ??? 3．农村土地很大程度上担负着农民的社会保障功能，从而影响土地流转。在非农产业就业的农民，尽管其主要收入来源不是农业生产，但其绝大部分的工作处于不稳定状态，随时面临失业的风险。进城务工的农民在失业之后又不能享有和城市居民同等的失业补偿和再就业保障措施，农民在失去工作后只能重新务农。在农村社会保障体系缺乏的情况下，农民视土地为最后的退路。因此，这些农民一般不愿意完全脱离土地，不从根本上消除农民的顾虑，土地流转难以推行。??? 4．土地流转缺乏明确统一的法律规范，影响流转效果。当前我国发生的土地流转，多是民间自发进行的，绝大多数农户间采用口头协议的形式，私下进行土地流转而并未签订书面法律合同；少数虽签有合同，但合同双方责、权、利不明确。同时，我国法律对流转时限和回收条款等土地流转的关键性要素还没有进行明确统一的规定。这就容易发生纠纷，对土地流转产生一定的负面影响。在农村土地流转中，还存在一种隐形土地市场。这主要是在一些城乡结合部和一些发达的乡镇，农地变成非农用地时其价值和价格猛增，以致一些人无视土地所有权的公有性质，违法进行私人土地交易，缺乏必要的管理和合法程序，成为土地流转中的焦点问题。此外，《物权法》对非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权进行了非常严格的限制，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，给土地资源的合理配置带来很大的障碍。??? 5．信息不畅，承租人难找，制约土地流转。农村土地流转信息不畅通，农户有转出土地意向却找不到合适的承租人，需要土地的人又找不到中意的土地，进而影响了土地资源的合理流动和有效配置。由于农业生产自然风险和市场风险较大，同样的土地，投资办工业要比搞农业项目的比较效益高。业主对投资农业开发极为慎重，即便是农民自愿流转土地，也未必有许多投资者和种养大户来承包土地从事农业生产开发和产业开发，尤其在偏远山区，更是无人问津。??? 二、推进农村土地流转的对策思考??? 农村土地流转工作是新时期我国农村改革成败的关键所在，关系到我国经济和社会稳定的大局，在各地的具体实践过程中，必须严格按照党的十七届三中全会规定的三个基本原则，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，规范有序地推进。为此，对照我国土地流转中存在的问题，应主要从以下几个方面着手工作：?