论行政公开原则_精品.doc

论行政公开原则 —以《政府信息公开条例》为视角 江文书1，余慧娟2 中南财经政法大学，武汉 430060 摘要：行政公开原则是随着行政权的不断扩张而形成的一项在程序上限制行政权，保护公民合法权益的行政法基本原则。其内容应包括行政机关的议事活动及其过程的公开和行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报的公开。我国新近颁布的《政府信息公开条例》是后者的体现，今后的立法还应弥补前者的空白。在行政公开原则实行的过程中，为了节约行政公开成本，应充分利用电子化的公开方式，并引入市场机制，提高行政公开的效率。行政公开的范围确定上，应以公开为原则，不公开为例外，合理平衡国家，社会和个人的利益。 关键字：行政公开原则 行政公开成本 行政公开范围 2008年5月1日，由国务院2007年1月17日第165次常务会议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》[1](p168)这一原则作为现代行政法的重要原则之一，其确立具有深刻的社会背景，建立在深厚的人民主权理论之上，是现代民主政治进一步发展的产物。 （一）行政公开原则确立的背景 传统行政法以约束或控制政府权力为核心，对于行政机关的自由裁量权做出了较为严格的限制。[2](p57)此时的行政机关没有义务进行行政公开。以美国为例，在1967年的《情报自由法》（Freedom of Information Act）颁布之前，《管家法》（Housekeeping Act）授权行政长官控制其主管机关文件的公开与否，这种情况下，行政机关往往以行政特权为理由而拒绝公开行政文件，剥夺公众的知情权。[3]但因为此时行政机关拥有的行政权相对有限，其拒绝行政公开并未对社会造成巨大影响。20世纪以后，行政权的扩张成为一种无法抑制的发展趋势，对传统行政法提出了强有力的挑战。行政权扩张的根本原因是政府必须对自由竞争的市场进行必要的干预，以弥补自由市场经济体质的缺陷，否则社会就难以获得正常发展。[4]而政府所承担的其他与公共利益相关的职责如环境保护、突发事件应急也使传统的对行政权在实体上进行限制的办法不能满足实际的需要，以行政公开为代表的程序性限制手段就成为重要的补充而逐步引起人们的重视，并成为一项法定的行政法原则。 （二）行政公开原则确立的意义 不管是实体还是程序性限制手段，都以维护相对人的合法权益不受行政权的非法侵犯为宗旨。在奉行人民主权的国家，公民将权利授予行政机关，目的是为人民利益服务。但是行政权力不断扩张的行政机关和存在自身利益考量和受有限理性支配的政府公务人员却时刻有可能违背立法的最初授权目的，导致权力的异化。而让作为权利主体的公众了解行政活动的过程及其结果是防止权利异化和行政腐败的良方。因此行政公开原则即是作为实现人民主权原则的重要手段之一确立的。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民，完全具有实现行政公开原则的必要性。 行政公开原则在确保行政机关正确、合法行使行政权的同时，还为民主社会公民参与政权运行提供了新的途径。传统社会，公民主要是通过选举议会组成人员和国家元首实现其民主参与的目的。但20世纪以后，西方国家普遍出现议会大权旁落和行政权扩张的法律现象，国家权力结构的重大变化导致了国家权力重心从议会转到了政府。由于议会无法对政府实施有效的控制，至少是控制的有效度已有所减弱。因此，作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用。[5]而行政公开原则为公民直接参与行政权的运作过程提供了前提保证。 （三）行政公开原则主要内容体系的构建 虽然行政公开原则作为一项基本原则的地位已经在我国得到确认并通过具体制度在相关立法中体现出来，但是行政公开原则本身是包涵多项内容的逻辑严密的统一整体，如果不能对这一整体有全面的认识，就会导致立法的偏差和失衡。所以，根据一定的标准构建行政公开原则的内涵体系十分必要。目前，主要存在两种构建方法。 一是根据行政程序的顺序规则，将行政公开原则的内容界定为[6]：事先公开职权依据；事中公开决定过程；事后公开决定结论。其中事先的职权依据又包括一般性的职权依据和个别性决定依据；事中公开决定过程又具体包括行政听证和咨询公开两方面；事后公开决定结论则包括向相对人公开和向社会公众公开决定结论。 二是根据行政公开的主要对象将行政公开的内容主要分为两类：[7] 行政机关的议事活动及其过程公开；行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报公开。前者以动态的行政活动为中心，包括行政决策和行政执行两个阶段。后者则以静态的行政活动结果为中心，其实质是对动态行政活动公开的一种延续。 两者构建方法对我们明确行政公开的主要内容都具有十分重要的借鉴意义，并不存在一者排除另外一者的必要。鉴于中国已经颁布《政府信息公开条例》，其重在对行行政