论生态补偿制度在海洋环境保护中的运用_精品.doc

论生态补偿制度在海洋环境保护中的运用 李明华 陈真亮 目前，许多专家、学者对于生态补偿的相关理论问题进行了深入的研究并且取得了一定的成果。中央政府和一些地区的地方政府在森林、流域、矿产资源及自然保护区等领域积极开展了相关的生态补偿试点工作，对生态补偿的标准体系、资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系等进行了积极探索。但是在海洋生态资源的补偿这一领域还存在着很多的空白。因此，积极开展海洋生态补偿机制研究，为中央和各级政府早日建立和完善海洋生态补偿机制，顺利实施海洋生态补偿工作具有重要的理论意义和现实意义。 一、问题的提出：海洋生态资源管理中的生态补偿 海洋在全球生态系统中的作用非常重要，海洋生态系统是人类生存与发展必不可少的基础条件。研究表明，海洋生态系统所提供的生态服务功能的价值往往高于所提供的产品价值，因此我们需要从整个生态系统的角度来认识海洋生态资源的价值。但是，长期以来，由于对海洋生态服务的价值认识不足再加上国家宏观调控政策的缺位，人类在开发利用海洋资源的过程中严重破坏了海洋生态系统，不但造成海洋生物资源数量的衰减、海洋生物质量低劣和生物多样性降低，而且还影响到海洋生态服务功能的正常发挥，由于海洋生态破坏所致的海洋灾害也给人类带来巨大的损失。海洋生态和环境问题严重制约了我国沿海地区甚至是全国的经济社会的可持续发展。 由于我国尚未建立有效协调开发与保护的海洋生态调控政策体系，海洋开发活动的生态环境代价尚未得到有效补偿，导致了近岸海域污染严重、海洋及海岸带栖息地损失、海洋生态系统结构失衡、生物多样性和珍稀濒危物种减少、海洋生态灾害频发等一系列海洋生态环境问题。同时，一些海洋开发活动所导致的海洋环境突发事件，进一步加剧了海洋污染和生态破坏的严峻形势。对于这类事件，目前也缺乏可操作的海洋生态损害赔偿制度。虽然目前已有《海洋环境保护法》规定了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，但由于缺乏可操作的行政法规、部门规章及相应的技术标准，海洋生态损害的国家索赔工作迄今没有全面有效的实质性开展，许多海洋环境污染事件所导致的海洋生态损害，最终只能由国家来承担。比如康菲渤海湾溢油事故至今没有得到解决，也在时刻提醒我们构建中国海洋生态补偿的紧迫性和重要性。 为了从根本上解决这一严峻的问题，国家和沿海各级政府对海洋生态建设和保护给予了高度重视，并制定和采取了一系列促进海洋生态保护和建设的政策措施，大大地改善了我国海洋生态环境状况。但是，我国的海洋生态资源与环境政策还存在着结构性的政策缺位，特别是缺乏相关的海洋环境经济政策。海洋环境经济政策的缺位导致环境利益及经济利益关系的扭曲:海洋生态保护和建设者得不到应有的经济回报而受益者却无偿享用海洋生态保护和建设的收益;海洋生态破坏者无需承担其破坏行为的责任和成本而受害者得不到应有的经济赔偿。如果不采取措施矫正这一扭曲的环境、经济利益关系，势必制约海洋生态保护和建设的深化实施。因此，必须制定相应的环境经济政策，建立一种能够调整海洋生态保护和建设中的各相关利益方的生态环境利益及经济利益的协调机制，使海洋生态保护和建设者得到应有的回报而破坏者和受益者支付相应的代价和成本，从而激励海洋生态保护和建设行为、抑制海洋生态破坏行为。 二、海洋生态补偿的政策与法律内涵 要对海洋生态补偿的概念进行界定，首先就要理解生态补偿这一概念的含义。生态补偿是一个具有中国特色的概念，在外国文献中，很难发现与之直接对应的概念（eco-compensation或ecological compensation）。在国外，“生态补偿”这一概念通常指为“生物多样性补偿”而进行的“生态服务付费”（Payment for Ecosystem Services，PES）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefit，PEB）的过程。国外生态补偿实践主要可分为三种类型：政府购买模式、市场模式、生态产品认证计划（间接交易模式）。到目前为止，学术界对生态补偿这一术语的提法有多种，如资源补偿、环境补偿、环境服务补偿、生态效益补偿、生态环境补偿、自然生态补偿等。生态补偿是一种资源环境保护的有效政策工具，有助于调动生态建设积极性，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。目前国内学术界比较认可的是将生态补偿分为广义与狭义两种：广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用。二者的区别主要在于是否包括对生态功能的补偿和对污染的补偿，是否包括对环境破环行为和对环境保护行为