解读新农保-地方财政研究.doc

2009年第20期(总第140期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2009年10月25日 本期主题：解读“新农保” [按]根据党的十七大和十七届三中全会精神，9月1日国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》，着手建立针对农民的新型养老保障制度(简称“新农保”)。“新农保”是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策，采取以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，中央财政将对地方进行补助，且直接补贴到农民。不难看出，农民养老的“国家责任化”结束了数千年来农民自我积累形态的养老模式，“养儿防老、积谷防饥”的悠久观念将逐步退出历史舞台。建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，对改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。同时我们也应清醒地认识到，由于国情所限，国家支付的基础养老金很可能在一定时期内将是一个广覆盖而低水平的状态，况且，从“普及”到“公平”也将是一个漫长的探索过程。惟迎难而上，毕竟“皆有所养”的曙光正在亿万中国农民的头顶渐渐升起。 传统农村养老方式不再可靠 “老有所养”是中华民族的传统美德，从儒家的“孝悌为行仁开源”至今，世代相传的“百善孝为先”的伦理观念根治于家庭，风行于社会，人们所固守的“养儿防老，积谷防饥”的传统观念造就了中国社会数千年未变的以家庭养老和土地保障模式为主的传统农村养老方式。然而，随着经济发展和社会变迁，传统农村养老方式不可避免地陷入了困境，遭遇到了前所未有的冲击和削弱。 一、土地保障功能倍受冲击 一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面，城镇建设的扩张不断地侵占了原本就紧张的耕地；另一方面，我国每年新出生的人口中主要是农业人口，不断增加的农业人口，使人多地少的矛盾进一步突出。二是我国农村基本上是小规模的家庭农业经济。由于小规模家庭经营没有规模经济效应，导致了我国小规模的家庭农业经济投入产出比极低，同时还要面临着各种自然灾害的风险，农民收入极不稳定。三是加入WTO以后，中国落后的农业经济还要受到国外发达农业的冲击，进一步增加了农业的风险。 二、家庭养老面临严峻考验 由于社会发展和我国实行计划生育政策，农村家庭结构也日趋小型化和核心化，“421”或“422”家庭结构模式，即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死”和一个或两个子女的扶养责任，日趋增多。目前，我国农村计划生育(独生子女和双女户)的规模达4000多万户，而且每年还将增加450万户(约900万人)。这不仅使现阶段中青年农民赡养老人的负担较重，而且未来的中青年农民负担将更加繁重。同时，具有中国特色的“打工经济”在不断地增多，使得农村养老问题面临着更为严峻的考验。外出打工是广大农民的主要就业方式，从而导致了农村家庭养老保障功能进一步弱化。 三、农村人口老龄化加大了传统养老方式的难度 一是农村人口比重下降。根据我国第五次人口普查数据，截止2000年11月，我国总人口12.95亿人。其中，农村人口为80739万人，占总人口的63.91%；同1990年第四次全国人口普查相比，农村人口占总人口的比重下降了9.86个百分点，说明中国农村人口下降速度约为1年1个百分点，城市化水平在不断提高。二是农村人口结构发生深刻变化，由成年型转向老年型。据统计，目前全国老龄人口规模巨大，60周岁以上老年人口已经达到1.53亿，其中农村超过1亿。并且，老龄化发展迅速，65岁以上老年人占总人口的比例由7%提升到14%，发达国家大多用了45年以上的时间，我国却只用了27年。而农村老龄化水平高于城镇1.24个百分点，其中农村的贫困老人是城市的3倍。据预测，在今后30年中，人口老龄化将达到峰值，届时60岁及以上人口将占到总人口的1/3，65岁及以上的老人将占到总人口的1/4。高龄社会的严重后果之一就是缺乏劳动力，而在中国，当城市缺乏劳动力时，农村劳动力就会补充进来。但是农村的青壮年进城之后，农村的老人谁来赡养？不难看出，我国社会老龄化的不良后果最终将落到农村。 四、农民消费方式的改变动摇了传统养老方式的稳定性 随着农民收入的提高，其消费结构悄然发生变化，农民的商品性支出和子女教育支出在农民消费中的比重越来越大，这就导致了养老支出越来越受到忽视，与此同时，消费尤其是商品性支出的增加改变了老年人供养主要以实物支付为主的传统方式，子女对老年人的供养主要表现为货币支出。自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女