中国转型城治理替代乡村治理-清华大学中国与世界经济研究中心.pdf

中国转型：城市治理替代乡村治理 ——兼评关于重庆、成都综合改革的战略意义 党国英 摘要：高层政治家应推广重庆成都的城乡一体化改革，并树立乡村治理向城市治理转变的观 念。具体说，要考虑将城市治理的覆盖范围扩大至全社会，不再使所谓“乡村治理”成为一 个独立问题。由此出发，今后应更强调城乡基本公共服务一体化，而不是“均等化”。为适 应这种转变，城市治理的方式应该做出调整。应考虑修订“居民委员会组织法”，使其涵盖 农村居民。此法修订完成以后，可再行废止“村民委员会组织法”。渐进的民主政治改革， 今后应在城市社会经济体中推进。 2010 年后期，我国理论界对重庆和成都改革有不少讨论，这对于深化改革的认识有积 极意义。在讨论中，有一些观点涉及对未来一个时期中国改革战略和策略的认识，很有进一 步阐发、辨析的价值。 一、局部突围：重庆、成都改革的战略意义 优秀的政治家团队，要在社会经济发展的效率、平等和稳定方面有所作为。从这三方面 确定观察维度，有利于对政治家团队的工作作出中肯一些的评价。若离开这三方面，抓住一 些枝节问题做文章，必然是一叶障目，不见泰山。 从效率、平等和稳定三个角度看以往30 年全国改革和发展总的形势，成绩是显著的。 这一点毋庸置疑，否则我们就会怀疑改革开放的意义所在。但是，我们的局面远不太平。 从国民经济效率看，形势已很让人忧虑：多年促进经济增长的“土地红利”和“人口红 利”已很难持续发挥作用，结构问题日益突出；国有大企业在国内竞争称雄，私营经济空间 仍受到挤压；土地制度改革和户籍制度改革长期得不到突破，以致要素市场的结构性问题相 当严重。 从社会平等构建的角度看，我们在公共财政方面做了一些有益工作，但在劳资关系的调 整方面毫无建树，而后者才是决定社会利益分配基础性因素。中国劳动者普遍劳动时间长、 劳动强度高、劳动保护付之阙如，以致中国 GDP 增长对就业拉动的作用显著低于发达国家 相应经济发展时期的水平。 从社会稳定的角度看，我国虽然已经产生了一些有利于社会稳定的因素，过去那种“压 力型”社会稳定模式正在发生转化，但这种转化的基础尚未形成。解决这个问题的办法是有 序推进民主制度，发育横向联系的社会组织，提高政府的公信力，增进民众对政府的信任。 围绕以上三个目标深化改革，在中央层面上似乎有难处。花钱的改革容易做，需要协调、 需要出力的改革很难做。总体看，我们的市场化改革只是一个“半截子”改革，产品市场的 机制基本建立了，要素市场的机制还远没有确立。改革需要突围。 重庆和成都综合改革给我们提供了希望。它们的改革确实有很大进展。两座城市都在要 素市场扩大方面有显著成绩。集体建设用地流转的机制建立了，农民市民化的通道打开了， 这为提高经济效率创造了条件。集体建设用地的流转以及城乡建设用地市场的统一在政府规 划和用途管制下推进，促成了土地资源的优化配置。成都深化农村土地产权改革，确立了土 地承包权长久不变制度，为全国解决这个难题树立了典范。成都的农村人口布局调整还增加 了耕地面积，打破了目前国内“土地过度城市化、人口半城市化”的困境。重庆制定了农民 变市民的时间表，而成都则一举实现了城乡居民基本公共服务的一体化。重庆通过除恶打黑 增进了百姓对政府的信任，社会稳定水平有了提高。成都则通过一系列惠民工程改善了政府 服务，使成都成为国内公认的宜居城市。 我当然不认为重庆和成都的改革十分完美。例如，城乡建设用地市场统一以后，土地市 场的运行还可以简化，以降低市场交易成本；专业农户的居住方式是不是强调集中，也值得 探索；涉及农民权利转让情形时，确保农民自愿原则的实行如何制度化也需要探索；中央政 府曾提倡“净地出让”的做法，可解决开发商“强拆”问题，也值得一试。这些方面都应予 以重视。但无论如何，重庆和成都改革的大方向是可取的，其基本经验在全国推广也是可行 的。 两座城市要推进改革，转变政府职能，公务员的素质始终是个短板。提高公务人员的服 务素质对于一个地方政府，可选择的办法其实不多。大的政治体制改革决定于中央的部署， 地方很难独立操作。再说，政治体制改革绝非三五年的事情，依靠这个改革来提高公务人员 的素质，远水不解近渴。 中国的改革要从长计议。长远看，重庆和成都目前的改革不免有局限性，但这种局限性 主要来自地方政府自身的局限性。很多改革，中央不动，地方就不免腾挪失矩。中国要完成 由军事命令体制向混合社会经济体制的过渡，需要处理好三大关系：一是处理好劳动和资本 的关