公共设施保留地制度对财产权影响之探讨.PDF

第三章 公共設施保留地制度對財產權影響之探討 在整個都市計畫法當中公共設施保留地是富爭議也是最重要的一環， 因為它能提供服務，創造有利舒適的居住環境，滿足市民日常生活需求， 同時也涉及到人民權益及政府財政負擔、公權力行使等多項問題。然而我 國的公共設施保留地的問題及爭議持續存在，長久的制度趨向未被完全執 行，而管制行為的長久限制，究竟對人民的財產權影響如何？對此，本研 究擬藉由美國法庭歷年判例所形塑出類似徵收管制理論，來檢驗現行的公 共設施保留地制度。 第一節 公共設施保留地制度之變遷 公共設施用地與公共設施保留地二者在法律上並無明確定義，依內政 部七十二年四月七日台內營字第一四三三七九號函釋意旨，都市計畫法所 稱公共設施保留地係指都市計畫範圍內經劃設為公共設施用地而未經開闢 或使用之土地。是以公共設施保留地，係指都市計畫範圍內經劃設為公共 11 設施用地而未經依法取得或開闢使用之公私有土地 。按公共設施保留 12 地，係經由都市計劃制定程序所劃定 ，我國都市計畫法之準據法－都市 計畫法（舊都市計畫法）制定於民國二十八年。民國二十八年公布之都市 計畫法，是時並無公共設施保留地之名稱，亦無取得期限之規定，依舊都 市計畫法十九至二七條之規定，市區道路、公園、中小學、體育衛生防空 消防設備、公墓等公共設施之規劃設置原則；然而當時對被劃定為供公共 13 設施使用之土地並無限制其使用之規定。由言之，舊都市計畫法 對於被 劃定而尚未供為公共設施使用之土地，於法上則無限制其使用之依據。於 是都市計畫公共設施保留地為政府取得前，其所有權人仍得自由使用該土 1 1李鴻毅，1995 ：p4 21 。 1 2 依現都市計畫法第四十二條第一項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況 ， 分區設置左列公共設施用地……」 。且同法第十五條第一項及第二十二條第一項亦分 別規定都市計畫主要計畫及細部計畫書中應表公共設施用地。 1 3陳立夫，1997 ：p7 1 。 18 地，縱然其使用有礙於劃定公共設施用地使用之目的，亦無違法之虞。時 至民國三十五年，舊土地法（十九年制定）修正，修正後土地法第九十三 條規定：「依都市計畫法己公布為道路或其他公共使用之土地，得為保留 徵收，並限制其使用。但臨時性質之建築，不在此限」。對於都市計畫區 域內之公共設施用地，終於有限制其使用之法律依據，惟應以保留徵收方 式為之。然「公共設施保留地」一詞，仍未出現，由財產權觀點觀之，由 於政府劃定公共設施保留地的標準不明確，且所有權人不能確定何時會被 徵收，因此此時的財產權界限仍極其模糊（洪維延，2001:20）。 時至民國五十三年前述所言之舊都市計畫法第一次修法，行政部門除 於其所提的修法草案中表示「為顧及被徵收土地所有權人利益起見，特規 14 定依本法徵收之土地，其地價之補償，應按市價 」外，行政部門亦應立 法部門的要求，將公共設施擬用地改稱為「公共設施保留地」且為兼顧土 15 地所有人之使用權利計 增訂了保留期限，是以修正後之都市計畫法第四 十七條（即現行法五一）明定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為 妨礙都市計畫之使用；但在興辦公共設施前得繼續為原來之使用」。並增 訂了第四十九條規定：『前條公共設施保留地徵收之期間不得超過五年， 逾期不徵收，視為撤銷。但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其 延長期間至多五年』，於民國五十三年九月一日奉總統令修正公布，至 此，始有公共設施