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行政管理学 第一章 行政管理学导论 第一章 行政和行政管理学 任何一门学科都有其内在的逻辑。行政管理学也一样。学习行政管理学，也必须从学科的内在逻辑体系出发，了解什么是行政管理学、行政管理学的产生和演变、学习行政管理管理学的意义和方法。 第一节 行政管理学的对象、内容和特点 一 行政的涵义 行政是国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。 行政和政治的两分法 早期的西方学者认为，在一切政治制度中，只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。前者体现在立法环节，谓之政治。后者即现在立法活动之外的其它国家活动，谓之行政。这种方法被称为两分法。美国学者古德诺如是说。 这种说法从理论上论证了十九世纪八十年代美国政府体制改革的合理性，巩固了改革的成果。同时，把行政从政治中分离出来，使之成为一个相对独立的研究领域，对行政学的产生起了重要的促进作用。但也存在重大缺陷。一是缩小了政治的界限，把政治仅仅归结为立法活动。二是把政治和行政截然分开。行政与政治在功能上是存在着明显区别的。但不能因此忽视二者之间的内在联系。政治是行政的主导，行政从属于政治。政治的核心是国家政权，行政是以国家政权为后盾，以维护和巩固国家政权为根本任务的。国家意志的表达必须基于对国家意志执行状况的深切了解，国家意志的执行又不能不体现国家的真正意志，两者在很大程度上是互为一体的。 行政、立法和司法的三分法 从行政和立法司法的关系理解行政，也就是从国家组织分工关系上界定行政。西方国家实行的是三权分立，行政管理职能得以相对独立存在和发挥。所以，他们从三权分立的角度来理解行政，认为行政是指与立法司法并立的三权之一的部分。这种定义方法被称为“三分法”。美国学者魏洛比如是说 三分法有较大的局限性，主要是因为包括中国在内的许多国家不实行三权分立，三分法不能涵盖这些国家的情况。而且，现在的许多西方国家的行政部门也不完全是执行法律，行政机关也有部分立法提案权和制定行政法规的权力，行政机关还拥有部分行政裁决的权力。三分法也不能完全涵盖这种情况。另一方面，三分法也有合理的内核，在国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动是一种有别于立法和司法的管理活动。三者之间确实是有区别的。 管理说 资本主义国家政治制度建立和巩固之后，其行政建设的重心从体制建设和完善转到技术、程序和方法。与此同时，他们开始从管理的角度来理解和界定行政，由此出现了“管理说”。这种观点认为，行政是一定的社会组织调动和组织自身资源（人，财，物）以有效地实现组织目标的行为过程。管理说比前两种说法晚的多，主要出现在行政管理大量采用一般管理理论和方法之后。后来美国和其他资本主义国家的大多数学者都持这种观点。 这种观点的积极意义在于肯定了行政管理作为管理的一般特性，肯定了行政管理和工商企业管理的共同性，对于学习和利用一般管理理论和方法以及借鉴工商管理经验于行政管理有积极作用。但它的重大缺陷是在肯定行政与管理的密切联系的同时，否定了行政与管理的区别。公共管理与私人管理在管理主体、管理权限，管理职能和管理目标等方面存在重大区别。。 不仅如此，就是现在许多地方部分实行的非政府组织（纺织协会、商会、装修协会）的公共管理也同政府的公共管理有许多区别，政府公共管理是以国家名义依法行使国家行政权力，非政府组织不能以国家名义实施它所提供的公共服务。在管理的权威性、管理范围的广泛性和管理事项的多样性等方面，非政府组织的公共管理不及政府的公共管理。非政府组织的公共管理之所以出现，这是因为它常常在管理的效率和效益方面优于政府公共管理。只讲联系不讲区别实际就是否认行政的独立存在 二 行政管理学的研究对象 行政管理学的研究对象是研究国家行政组织对国家事务，社会公共事务和行政组织内部事务的管理规律。 三 行政管理学的研究内容 从行政管理学是一门科学的学科角度来说，必须研究和了解它的研究对象，研究内容、学科特点，演变历史，研究方法。 从系统论的观点看，应当研究行政系统与环境的关系，研究二者之间的相互作用 行政职能，行政职能的转变及由职能转变而引起的行政组织的转变和其他转变。 行政主体，行政组织机构以及组织机构内的成员，主要是行政领导和工作人员即公务员。 行政管理过程和组成过程的各个环节：行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系、行政协调。 行政保障条件，行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理即机关管理。 行政管理的出发点和归宿，行政效率。 行政发展和行政改革。