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浅论对失地农民养老保障制度问题的思考 论文关键词：失地农民　征地补偿费　养老保障制度 论文摘要：城市化进程的加速带来对耕地的占用，随之产生大量的失地农民。由于现行的货币安置办法无法为农民提供有效的生活保障，失地农民问题日益严重。本文对货币安置办法进行评价，进而阐述了建立失地农民养老保障制度的必要性和可行性，并提供了失地农民养老保障制度建设的路径及对策。 城市化率是评价一个国家发展程度的重要指标。对于拥有八九亿农民的中国来说，要想走向富强，首先就要使这庞大的农村人口变为城市人口，实现城市化。失地农民便是中国城市化的直接产物。随着我国城市化进程的加速，城市数量得以增加，城市空间得以扩张。土地资源尤其是耕地资源被大量占用，越来越多的农民从土地上被剥离出来，一个新的社会群体一一失地农民产生。失地农民既不同于普通农民，也不同于城市居民，在失去了赖以生存的生产资料和保障资料一一土地之后，随之出现了许多问题，其中基本生活保障特别是养老保障等问题，已引起社会关注。 一、当前失地农民的安置现状 在全国农村征地过程中，失地农民安置大致经历三个发展阶段:即20世纪80年代的招工安置、户口迁移，后来对年龄偏大落实不了工作的失地农民采取迁移户口、发放生活费，现在的货币安置。在计划经济年代，国家采取的就业安置办法很容易将农民安排进厂，解决失地农民的生活保障问题。但随着社会主义市场经济的发展，企业用工方式日益市场化，政府再也无法将失地农民硬塞进企业，失地农民问题日益严重。“国土资源部的资料显示:2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访涉及征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。” 目前，对失地农民的安置办法主要有货币安置、招工安置、人股安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等基本形式。货币安置是指在土地征用时，由政府和用地单位根据土地上从事的农业生产收益一次性支付被征地农民一笔经济补偿费的安置办法。由于货币安置操作简单;失地农民从眼前利益出发，心理上较易接受，因此货币安置是目前采用最多的安置形式。 货币安置在解决失地农民问题时起到了一定作用，但也存在很大的弊端，其主要缺陷表现为征地补偿费偏低，不能为失地农民提供基本的生活保障。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。按照法律规定，第一项是给集体经济组织，第二项是给安置单位，农民个人只能得到其中的第三项，即土地附着物和青苗补偿费。而现在我国的征地补偿费中，土地补偿费占大头，其他补偿费占小头。因此，仅从法律规定的征地补偿费的分配方式来看，农民从征地补偿中所得较少。 从法律规定的征地补偿费的测算方式来看，《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的，应按照被征用土地的原用途给予补偿。土地补偿费的补偿标准为被征用地前3年平均产值的6一10倍，安置补助费的补偿标准为被征用地前三年平均产值的4一6倍，两者的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。由此可见，现行的法律文件规定的征地补偿费，是按照土地原有用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，也没有考虑土地对农民承担的生产资料和保障资料的双重功能，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场经济规律。也就是说，目前这种征地补偿费的测算方式，使得征地补偿费远远低于失地农民用于安置自身的实际社会成本，失地农民并未得到土地的非农化价值以及土地非农化后产生的级差收益增值。此外，许多地方在实际操作中普遍采取法定最低补偿标准。再加上补偿费拖欠，分配混乱等问题，农民实际获得的补偿非常少。 这种被农民称为“一脚踢”的货币安置方法，只是对失地农民的一种最简单的一次性经济补偿，它本身在实行过程中存在种种问题，没有解决失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险问题，缺乏起码的最低生活保障，这使得失地农民的未来生存状况引人担忧。 二、建立失地农民养老保障制度的必要性和可行性 失地农民问题逐渐演变成一个令人关注的社会问题。失地农民的安置问题已经不再是农民的个体风险问题，而是一个影响深远的农民群体风险问题。个体风险问题可以通过家庭或社区的帮助来解决，而群体风险问题只能在政府的主导下，通过相应的社会保障机制来化解。也就是说，我们应该采取制度安排的办法来解决失地农民的老年生活问题。 (一)建立失地农民养老保障制度的必要性 中国独特的户籍管理体制，形成中国特有的城乡二元结构的分治状态，附着在城乡分治体制下的是两套不同利益机制。在社会保障方面，中国实行二元社会保障体制，广大农村尚未建立起完善的社会保障制度。土地不仅是最基本的农业生产资料，而且也是社会保障的替代物。随着土地作为一种生产要素被人们广泛认识，特别是1998年新((土地管理法》关于国