垂直管理和属地管理的选择：中央政府的视角.pdf

新政治经济学专题 垂直管理和属地管理的选择：中央政府的视角 尹振东∗ 内容提要：本文运用合约理论的分析方法建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地 管理体制的优劣。我们发现，垂直管理体制在实现地方监管部门否决坏项目上优于属地管理 体制，的确能减弱地方政府的干扰；但当监管任务的绩效难以考核时，垂直管理体制不仅不 能改变属地管理体制下监管部门通过坏项目的情况，还挫伤了地方政府发展经济的积极性， 结果对中央政府来说反而更糟。只有当监管任务相对容易考核和坏项目造成的损失比较大的 时候，才适合垂直管理。最后根据模型推测，随着经济的不断增长，建立垂直管理部门的优 势将越来越大。 关键词：垂直管理 属地管理 地方政府 问责 一、引言 改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，被世人誉为“经济奇迹”。很多经济学家① 都把地方政府竞争作为形成经济奇迹的重要原因。他们认为，过去中央不仅向地方行政性分 权，下放很多经济管理的权力，也进行了财政分权，先后实行了财政包干制和分税制。分权 使地方政府为经济增长展开激烈竞争，因为经济增长不仅能增加地方财政收入，还可以作为 政绩有利于地方官员的晋升。地方为增长而竞争，促进了城市化和基础设施建设，极大地推 动了中国经济快速增长，但是分权也产生了很多问题，如地方保护主义、环境污染加剧，安 全事故频发，地方对科教文卫投入不足等。 针对分权出现的问题，一般认为应该改进以 GDP 为主的考核地方官员的指标体系，更 多的纳入环境治理、节能减耗等指标，这样就可以部分改善分权的问题。改进指标体系是给 定分权框架下的局部改善，一个更为根本的解决办法是，既然分权产生如此多的问题，那么 也许可以通过调整分权程度来解决问题。事实上，上世纪 90 年代中期以来，中央陆续在银 行、工商、税收、质量监督、安全生产监督等部门上收了地方政府权力，实行垂直管理。 已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过 保持人事、财务的独立, 使其下级部门摆脱地方政府的干预, 加强部门执法监管的权威，保 证“上传下达、政令畅通”。比如国家工商总局副局长甘国屏曾表示，工商系统省以下“垂 直管理”，可以减少执法中的地方干扰，独立行使职能② 。 面对中央垂直管理的改革实践，我们需要研究，垂直管理改革的目的达到了吗？垂直管 理体制是否又产生了新的问题？与原有行政管理体制相比，垂直管理体制的优势在什么地 方，劣势在什么地方？进而去回答，哪种体制更容易激励地方政府执行中央政府的政策？地 方哪些职能部门需要中央垂直管理？这些问题正是本文的研究主题。以上问题的实质是中国 行政管理体制改革的问题，鉴于政府在中国经济发展中的巨大作用，对以上问题的认识和研 究必将影响行政管理体制的改革，影响政府的行为，进而对地方政府绩效评价、环境保护、 ∗ 尹振东，山东大学经济学院，电子信箱：yinzd86@ 。作者感谢中国人民大学经济学院“契约 与组织理论研讨班”和北京大学光华管理学院“Game Seminar ”成员提供的有益帮助与建议。文责自负。 ① 如钱颖一和 Weingast （1996）、杨瑞龙（1998）、王永钦等（2007 ）、徐现祥等（2007 ）、张军（2007 ）、周 黎安（2007 ）等。 ② 转引自：中国青年报 2006 年 11 月 20 的报道《85.9%的人支持中央政府加强垂直管理破除地方保护》。 安全治理、城市和农村发展等重要领域产生重要影响。 如果想回答这些问题，必须仔细比较研究垂直管理体制和现有的行政管理体制的异同。 我国大部分政府职能部门，长期以来实行“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体 制，一般称为“属地管理”体制（见图 1）。所谓“条条”，是指中央部委以及中央部委领导 的垂直管理系统；所谓“块块”，是指各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。在属 地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级部门“双重领导”，其中主管部门负责工作 业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。在这种体制下，地方政府利用手中掌握的“人、 财、物”权影响地方职能部门，以致于在中央和地方目标不一致时，地方职能部门在地方政 府的影响下，被迫执行地方政府的指令。例如，环保局长周生贤曾经在一次会议上讲道：环 保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些缺乏环境法制意识的领导，用“挪位置”、“摘 帽子”等手段，直接干