“乡财县管”利弊分析及改进建议.doc

1 “乡财县管”利弊分析及改进建议——关于安徽省“乡财县管”改革的调查 作者黄兴① 院系单位社会学系 专业年级03级社会工作 指导教师田飞 摘要 乡镇财政是我国财政管理体系中最基层的财政机构乡镇财政对促进广大农村地区经济和社会各项事业的发展巩固和加强农村基层政权建设起到了重要的作用。但是随着我国社会主义市场经济建设的深入和财政体制改革的不断深化乡镇财政的管理职能发生了很大变化同时在运行过程中暴露出一些矛盾和问题现行乡镇财政管理方式已不能适应建立公共财政体制和农村税费改革后新形势的需要。针对在目前的财政管理体制下乡镇财政管理混乱、财力薄弱的现状各地财政部门通过以县级财政统管乡镇财政的方式即“乡财县管”来实现对乡镇级财政资金支出的控制并实现集中财力目的的新的财政管理模式创新。因此实行“乡财县管”已引起社会各界高度重视和关注但在推行过程中来自各方面的看法认识褒贬不一。因此本文对“乡财县管”的主要管理模式、存在的利弊作了一些工作探讨并提出了进一步推行“乡财县管”的意见和建议。 关键词乡财县管 财政治理 财政体制 引言 2006年1月1日起我国全面免除了农业税对于9亿多农民来讲意味着延续数千年的农业税终于成为历史从此中国的农民彻底告别了“皇粮国税”。这对于当前在城乡二元经济结构下切实减轻农民负担是一个划时代的改革。但在现行的五级财政体制下农业税是乡镇财政的重要收入再加之94年分税制财政体制改革以后形成 “事权下移和财权上移”财政治理格局这无疑是对捉襟见肘的乡镇财政来讲带来新挑战。 “三农问题”直接表现是在经济上背后却是管理体制的问题。安徽是一个农业大省在取消农业税的同时推行了“乡财县管”的重大体制配套改革试图通过行政治理方式的改革实现财政“扶持”之手的变局化解当前取消农业税给乡镇财政带来的压力破解当前农村经济发展的难题。这次改革会对当前乡财政产生什么样的影响呢乡财政在这次改革中带来新的变局新形势下乡财政“扶持之手”职责如何定位呢成为一系列值得探讨与思考的问题。带着这样的疑问笔者对安徽的“乡财县管“进行 作者黄兴1984年9月出生籍贯六安。 2 了调查研究。 一、“乡财县管”的产生背景和主要内容 一“乡财县管”的产生背景 从某种层面看“乡财县管”改革缘于乡镇财政困境之痛。自县乡财政分开以来乡镇财政实际可支配财力减少相当部分乡镇“寅吃卯粮”负债累累工资欠发严重乡镇财政“空壳化”现象使越来越多的乡镇步履维艰。据统计全国乡镇政府负债总额达2200亿元平均每个乡镇负债400万元。如何走出乡镇财政困境许多地方都在不断地探索乡镇财政突围之路。国务院早在2002年批转财政部《关于完善省以下财政管理体制问题有关问题意见的通知》中明确提出“要进一步加强对乡财政的管理约束乡政府行为”“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡其财政支出可由县财政统筹安排以保障其合理的财政支出需要”。“乡财县管”是目前加强乡镇财政管理规范乡镇收入行为控制乡镇供给人员的过快增长遏制乡镇债务化解乡镇财政困难的重要举措。具体来说“乡财县管”产生的背景主要有以下几个方面 一、九四年分税体制改革的遗留因素从1994年开始我国建立了带有强烈的制度创新性质的以“分税制”为基础的分级财政管理体制。这一体制初步理顺了中央与地方之间主要是中央与省级之间的财力分配关系使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。然而必须看到该体制为种种条件所制约仍然带有强烈的过渡色彩难免遗留下不少问题。随着时间推进这些问题趋于明朗化对地方财政运转的不良影响日渐显露出来。其中突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局这在很大程度上造成并加剧了基层政府的财政困难。财政的困难催生了财政治理方式的变局。 二、现行的经济因素安徽是一个农业大省这表现在第一、二、三产业的比重在2004年为2038·8、41·2而同期全国平均一、二、三产业的比重分别为13·1、46·2、40·7从人口上来讲安徽农村人口占总人口的比例在2004年的比重为66·5高于全国平均58·2的水平所以无论从生产总值比例还是人口构成上来讲农业对安徽具有十分重要的地位和作用。近年来的农村税费改革和取消农业税以后乡镇财政直接受到影响这些都给安徽乡镇的经济发展带来相应的影响。安徽大部分乡镇经济规模小农业产值和农业生产率较低在这种经济情况下财政自求平衡和自我发展的能力都比较弱。 3 三、现行政策调整因素2005年中央一号文件特别强调指出当前和今后一个时期政府将把加强农业基础设施建设加快农业科技进步提高农业综合生产能力作为一项重大而紧迫的战略任务。政府还将下决心调整国民收入分配结构在稳定现有各项农业投入的基础上把新增财政支出和固定资产投资切实向农业、农村、农民倾斜逐步建立稳定的农业投入增长机制。加大国家财政对“三农”的倾斜。重点则