039、南京保障性住房空间分布特征与成因初探.pdf

南京保障性住房空间分布特征及成因初探 陈双阳 摘 要:我国已经进入了大规模保障性住房建设的时代，保障性住区也逐渐成为城市居住空间的重要 组成部分。以往众多保障性住房研究主要集中在制度建设、政策制定、金融支持等方面，对空间关注少。 但保障性住房的空间布局所引发的社会问题日益受到重视。居住就业不匹配、配套设施建设的不完善等现 象，增加低收入阶层的生活成本、减少就业机会和降低生活水平，可能加剧低收入群体的空间集聚。南京 保障性住房已经达到相当规模，住区多分布于城市外围地区，且多采用集中建设的方式。本文通过讨论南 京保障性住房的发展历程，梳理住区空间分布现状特征，总结问题并分析住区空间分布的社会、经济、政 策方面的原因，从规划角度提出空间布局优化的设想。 关键词:保障性住房,空间布局 1 南京保障性住房发展历程 1.1 保障性住房概念及内涵 保障性住房“是指为了解决低收入家庭 的居住问题，由政府直接投资建设和经营管 理，或者由其他机构投资建设，由政府收购 或承租，通过较低的价格专门面向城市低收 入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价 格或租金的住房”。目前我国保障性住房涵盖 注：陈劲松,公共住房浪潮——国际模式与中国 经济适用住房、廉租房、限价商品房、公共 安居工程的对比研究,机械工业出版社,2006 租赁房和棚改房五类，分别针对不同收入阶 图1 我国城市住房供应体系示意图 层住房困难家庭。 1.2 南京保障性住房发展历程 1978 年以前南京主要采用统建统配的福利分房制度，1978 年至1998 年这20 年间住房 制度改革走过了从完全实物分配的计划方式到货币分配的市场方式的转变。这种“普惠式” 的公共住房模式逐渐被 “多层次”住房供应模式所取代，保障性住房作为住房供应体系的 重要组成部分也向多元化发展。现在一般意义上的保障性住房真正缘起是在1992 年，发展 至今共经历了以下几个阶段： 1.2.1 起步阶段 （1992—2001 年） 1992 年7 月出台 《南京市住房制度改革实施方案》中提出“建设经济适用住房”，并 于11 月成立了南京市经济适用住房发展中心，用以解决城市人均居住面积低于4 平方米的 困难户的住房问题。1994 年国务院出台《城镇经济适用住房建设管理办法》，将“经济适 用住房”明确为“以中低收入家庭住房困难户为供应对象”。1995 年开始以“安居工程” 形式正式启动建设，至1998 年通过集资建房、合作建房等方式筹建的经济适用住房面积约 500 万平方米。 1998 年《南京进一步深化住房制度改革实施方案》出台后，确立了“由经济适用住房、 廉租住房和商品住房构成的住房供应体系”，保障性住房建设得到初步发展。但住房市场逐 渐活跃，以及相关支持政策的不到位，经济适用住房的建设曾一度被搁置，并采用与商品 住房并行的方式。1999—2001 年间南京市共建设约80 万平方米经济适用住房项目。 1.2.2 初步发展阶段（2002—2007 ） 2001 年南京市连续出台《关于建设经济适用住房有限解决低收入家庭住房困难的实施 意见》和《南京市城镇居民最低收入家庭住房保障试行办法》，正式拉开了南京大规模建设 保障性住房的序幕。随后几年随着相关支持政策的落实完善，建设面积持续增加，住房类 型也不断丰富，保障性住房建设得到初步发展。本阶段保障性住房建设的重点是经济适用 1 住房，2002 年南京选址8 大片经济适用住房项目，截至2007 年底江南八区规划建设的经 济适用住房项目共34 个，总计开工701 万平方米。 另外南京从2002 年开始实行廉租住房实物配租以来，共有500 余户城市低收入住房困 难家庭获得廉租住房配租，这些住房主要配建在经济适用住房小区内。2003 年开始集中建 设中低价商品住房，至2005 年底建成百水家园、双和园、幕府佳园等三个中低价商品房住 区。2005 年以后，南京中低价商品房以配建为主，集中建设为辅，配建在老城以外、用地 面积大于5 公顷的商品房项目，配建比例为10%。 1.2.3 快