新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑.pdf

　　新型农业经营体系下 农地产权结构的法律逻辑 高 圣 平  内容提要：新型农业经营体系的构建以厘清农地产权的结构为前提。在我国实行土 地公有制不变的前提下，农地产权的结构以集体土地所有权为基础。在新型农业经 营体系中对农地的利用关系在法律上应当表达为物权关系，以达到 “稳定农村土地 承包关系并保持长久不变”的目标，主流学说所谓土地承包经营权的二元化构造即 应破除。经济学界提出的以土地所有权、土地承包权、土地经营权 “三权分离”学 说为基础构建农地产权的观点，曲解了稳定土地承包关系与土地承包经营权流转之 间的关系，不符合他物权设立的基本法理，无法在法律上得以表达，也与下一步农 地制度改革的方向相悖。如果农地的流转仅仅具有债法上的效果，或产生移转物权 的效果，则方式自由；如果农地的流转具有创设物权的效果，则方式强制。实定法 上就农地转让的条件限制缺乏正当性，应予修正。 关键词：新型农业经营体系　土地承包经营权　农地产权　农地流转　农地转让 引　言 　　中国共产党十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称十八届三中全会 《决定》），昭示了新一轮土地制度改革，是我国农业生产关系发 展到现阶段的必然选择。在依法治国方针的指导下，新一轮土地制度改革涉及现有法律的 〔１〕 修改， 而法律的修改则须有相应的理论支撑。不容忽视的是，在我国土地法制的演进 中，法学并没有提供多少智识贡献，往往都是先有实践中自发的探索，政府主管部门再试 点铺开，形成党的文件后，再在经济学界和管理学界的主导下启动法律的制定和修改。由  中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究人员。 本文是教育部哲学社会科学研究重大攻关项目 “农村土地股份制改革的理论探索与制度设计” （１３ＪＺＤ００７）的阶 段性研究成果。 〔１〕 参见姜大明：《建立城乡统一的建设用地市场》，载 《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅 导读本》，人民出版社２０１３年版，第 １２３页。 ·７６· 新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑 此而形成的土地法制，缺失之处着实不少。如何借此次修法的契机，厘清相关法理，并在 此基础上，沟通土地制度改革的政治逻辑、经济逻辑和法律逻辑，纠正实践中的一些误解 和偏差，无疑是法学界所面临的共同任务。 　　党的十八大报告指出，“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营 权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作， 培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结 合的新型农业经营体系。”加快构建新型农业经营体系，也是十八届三中全会 《决定》针对 当前农业农村发展新形势，根据同步推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要 求，提出的进一步深化农村改革的重大任务。〔２〕 　　新型农业经营体系的构建离不开农地资源的高效配置。为保障土地等农业生产要素的 流动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，农地产权结构必须优化。在经济学上， 产权本质上是一系列财产权利，主要包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权。〔３〕 产权及其内部各项权利在不同主体之间的安排，即形成一定的产权结构。反映在法律上， 土地产权的结构就成了土地财产权的体系和内容。在现行法上，我国农地产权的结构是在 农村土地所有权之上构建的土地承包经营权、宅基地使用权以及其他农地利用权，每类权 利各有其不同的权利内容 （权能）。在新型农业经营体系下讨论农地产权，涉及的主要是土 地承包经营权。在实定法之下，土地承包经营权虽有占有、使用、收益等权能，但土地承 包经营权的处分颇受限制，如农地的转让需要达到一定的条件，农地的抵押也举步难行。 农地产权的残缺已经成为下一步农地制度发展的掣肘。本文拟结合十八届三中全会 《决定》 的精神，就农地产权结构的相关问题展开分析，以求教于同仁。 一、新型农业经营体系下土地利用关系的法律表达 　　 “创新农业经营主体意味着土地等农业生产要素必须实现流动和重新组合。要使农民 无后顾之忧地流转承包土地的经营权，前提条件是，必须切实保障农户对承包土