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民国北洋政府金融立法与金融发展之间的关系 　　金融立法与金融发展存在着密切的联系。 20世纪 90 年代西方兴起的 “法与金融学” 理论认为：各国金融发展的差距关键就在于不同的金融法律制度安排。 　　［1］从这个意义上来说，金融立法既是一种经济现象，又是一种制度现象，更是重要的文化事件，有待深入研究。 迄今为止，学界涉及北洋政府时期金融立法方面的成果极为少见，仅在部分相关经济立法或某些涉及中国近代金融监管体制、银行监管制度、中央银行制度的论着中有所论及。 故笔者依据大量档案史料及相关文献，对北洋政府时期的货币、银行、证券、保险等各方面的立法情况进行系统梳理，以期对该时期金融立法与金融发展之间的关系作一探讨，尚祈方家教正。 　　一、货币立法 　　北洋政府时期的货币制度依然是清末币制的延续，银两并没有退出流通界。 当时的货币主要有银两、银元、银角、铜元、外国银行钞票、中交两行钞票、政府纸币与变相钞票、华资商业银行钞票、地方银行钞票等，并且还有许多小品种，该时期货币发行与流通极其紊乱，较清末有过之而无不及。 　　［2］1货币种类繁多的直接后果之一，就是许多货币具有区域局限性， 而不能在全国通用，对社会经济发展极为不利。 比如：在流通领域，由于银两换算，辗转折合，贴水亏耗非常大，经营国外贸易时，买卖要受金银比价变动与两元比价变动的双重影响。 于是，部分投机商人专门操纵元两兑换折合利润， 给商业贸易发展带来了不利；在财政税收方面，由于各地银两的不一致，国家在征收赋税时，除折算烦难之外，还要受市价涨落的影响，税收工作效率难以提高。 　　［3］167-168货币流通的混乱情况，迫使北洋政府不得不进行币制改革。 从 1912 年秋开始，即由财政部设置了币制委员会， 专门负责研究币制改革问题。 　　与此同时，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并于次年 1 月 5 日颁布《中国银行兑换券暂行章程》，主要规定：一切官款出纳及商民交易，都通用中国银行兑换券；兑换券按照内地名由中国银行随时兑现，不得拒收及折扣、贴水。 　　［4］67该章程标志北洋政府欲统一纸币兑换券，开始着手币制改革。 　　1913 年秋，国务会议讨论并最终决定实行银本位币制，对清末《币制则例》进行修改，于次年 2月 7 日颁布《国币条例》十三条，规定国币之铸发权专属于政府，由中国、交通两行发行；国币单位为“元”。 　　［4］74并开始铸造新币“袁头币”。 但发行数量不多，流通范围不广，影响不大。 尽管如此，新币的发行终于使全国有了统一标准的银元，以此为基础，北洋政府开始着手统一纸币的发行。 　　1915 年财政部颁布《取缔纸币条例 》，规定 ：“除中国银行外， 新设的金融机构或现已设立但未发行纸币者，皆不得发行纸币；原有准其发行的金融机构于营业年限内仍准发行，但至少必须有五成现款准备兑现，其余准以公债、证券为保证准备，限满应即全数收回。 ” 　　［4］93但由于当时拥有纸币发行权的金融机构各有受保护的利益牵扯，各地军阀也加以抵制，措施收效不大，以致银元取代银两的改革未能一步到位。 　　1917 年 2 月 ，财 政部在 《国币条例 》 的基础上，颁行《国币法草案》，再次确认标准银元成色为银八九铜一一。 同年 4 月，财政部钱币司拟订《各省官银钱行号善后办法提议案》，提出：“从前各官银钱行号滥发纸币为害甚大，现在各省如广东、浙江、直隶，虽已收回，其余各官银钱行号纸币， 亦按截止发行额定为限制。 ” 　　［4］97-98随即颁布《中国银行兑换券法草案》，对中国银行发行兑换券及发行税问题进行了详细规定。 　　［4］226-227该条例目的为加强政府发行货币的权力，但同时也为政府日后滥发纸币提供了法律依据。 　　1920 年北洋政府借整理中、 交两行之名，发行 6000 万元短期公债，并随即颁布《实业债券条例》，为政府募集有奖实业债金，总额达 2000 万元［4］116-131，目的是为政府财政开支服务。 1921 年 8月币制局拟订了《银行公库兑换券条例草案》，声称为了反对各官办银行滥发纸币，全国的官办银行应全体联合，共同设一公库，所有纸币发行权，即完全归公库主持，统一发行“公库兑换券”。 公库成立以后，从前各行所享有的纸币发行权即行取消，已行使的纸币，陆续收回销毁。 　　［5］该办法一公布，立即受到公众的反对。 　　1923 年，北洋政府为了筹款，以大量铜元票向私人银行、银号押借大笔款项，结果引起铜元票的贬值和挤兑风潮。1924 年 5 月 22 日，钱币司公布《整顿钞券办法》，规定各银行以后由分行发行纸币，必须先经地方官或监理官报由本部核准后方准发行，以示限制。 至从前发行纸币各分行，应令监理官查明呈报候核。 　　［4］137事实上，此办法并未从中国币制真正统一上考虑， 而是把财政、