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开发区存在理由与困惑 　　策划人语 　　开发区，这个承载着中国体制改革和对外开放试金石的特殊区域，从其诞生那一天起，一路披荆斩棘、筚路蓝缕，今天已过弱冠之年。开发区20年的发展，在中国奔向小康社会的历史征程中，极具标本意义；开发区创新的管理体制和发展模式，更是漂洋过海，在东南亚、非洲、拉美落地生根，在国际上产生了积极的示范效应。 　　 开发区人特别希望借创建20周年的机会全面总结经验，对未来做出前瞻性的规划，把“大有希望”的事业继续下去。然而，这一切都因为国内理论界、舆论界的怀疑以及国家治理整顿开发区的一系列负面影响而冲淡；也使得正规开发区被“殃及池鱼”，正面形象被扭曲。开发区面临着何去何从的抉择！ 　　面对非议，需要冷静处之，面对现实，需要正面立言。中国经济体制在政府层面上的改革远远没有完成，开发区作为改革的先行试验和示范区，仍有继续试验和创新的存在价值；中国在推进新型工业化和城市化的实践中，开发区仍然能够找到自身独特的出击点和大有作为的新天地。 　　开发区是罗陀斯，就在这里跳跃吧！ 　　 　　未来开发区，是要稳定地占有海外市场，还是要财富的相对份额；是要单一的外资资本来源，还是要多元化的相对稳定的动力结构；是要仅仅引进技术，还是要朝掌握技术方向努力？ 　　 　　改革试验―――被漠视的开发区的生命基因 　　 　　提起开发区，在人们的印象中就是靠国家优惠政策，引进外资，经济上取得了一些成就，主要着眼于其开放功能，这当然不错。没有经济奇迹，开发区的处境会更困难。但这只是事情的一个方面。甚至连开发区人也慢慢地麻木起来，宣传自己的时候，每每地以引进多少外资、多少名牌的跨国公司、产值多少、税收多少作为最大的卖点和成绩。这种思维定式从开发区“三为主、一致力”的发展宗旨确立，到中央对开发区的管理沿革可见一斑：国务院对开发区的管理，几次变更，由综合部门的综合管理转到商务部的外资司，最后的定位就是将开发区的存在功能限于引进外资。客观地说，这就忽略了对开发区全面发展的指导，降低了国家建立开发区时的战略意义和期望。 　　历史的真相是：开发区从其诞生那一天起，就具有改革、开放、探索和试验的性质，与此相联系，是改革在前，开放在后。没有改革的大胆创新和探索试验，绝不会有日后的开放成果，事实上，这是开发区生命中的第一个基因。开发区20年来不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形、无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都是要靠锐意改革，甚至可以说，改革比开放困难要大得多。尤其在前10年，改革比开放占去开发区更大更多的精力。 　　概括开发区改革的本质特征，可称之为“纲举目张”式的系统改革创新。 　　所谓“纲”就是在传统区域管理体制上，创造出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制，简言之，这种创新就是自上而下的主动改革，由上级政府高度授权，轻装简政，主要行使政府的经济管理职能去建立和发展一个外向型经济区。之所以争取这种体制创新的根本原因，是因为建立开发区的当时，中国经济、行政管理体制不适应中国对外开放的要求，必须以新体制、新模式来完成对外经济合作的“软着陆”。 　　所谓“目”，是指在这种体制保障下，去实施发展经济所需要的各项具体改革，解决对外开放过程中遇到的各种问题。概括起来，主要内容包括：建区投融资体制的改革、政府管理经济方式的改革、土地有偿出让和转让的改革、市场经济条件下政府法制的改革、社会保障制度的改革，以及开发区经济外向度提高后所引发的一系列改革，如此等等，都浸透着开发区人创新的心血和智慧。 　　“纲举目张”强调开发区20年改革是一个系统，没有管理体制的改革，则任何具体改革都是很难或者不能实施的。这些改革的成果，以解放生产力，发展生产力的实践所验证，随历史的进步，得到了肯定。当然，这些改革并非由开发区单独完成，但是开发区人的努力试验是客观现实。“玄都观里桃千树，尽是刘郎去后栽。”开发区所做出的敢为人先的改革业绩能够轻易忘却吗？ 　　这种改革，与特区、浦东新区不同，可以说是20年来国内政府管理体制改革唯一尚存的形式。这种改革的成效，使外界很难否认其存在的价值，但或多或少，或隐或现，对这种创新体制的疑虑是构成开发区今后生存的最大的不确定性。换个角度看问题，反思一下国内的“开发区热”，且不论开发区被争相效法的内在原因（体制活力是重要一条），仅从开发区治理整顿8年，越理越多，越整越滥，收效甚微可见，根本一条原因就是对开发区的性质和意义认识不一致，因而也就没有法律的严肃约束。市场经济是法制经济，这早已被国内共识，但关键是“法”的概念包括“法制”和“法治”。开发区搞了20年，鱼目混珠，最根本的原因是没有上升到国家大法的法律地位和建区规范，没有“法制”，就谈不上管理开发区的“法治”。国家级开发区两度“凝固”，又两度“解冻