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关于南京开发区管理体制改革思考 　　开发区是中国经济发展新的增长极，是城市发展的新空间。在改革开放和持续创新的推动下，南京各类开发区发展迅速，已成为南京区域经济发展的催化器、高新技术产业的孵化器和城市化进程的加速器，在扩大开放、发展外向型经济、培育高新技术企业、促进经济增长等方面发挥了积极的示范、辐射和带动作用，有力促进了我市经济社会的快速发展。笔者认为，“十二五”时期，南京要在全国和全省率先实现基本现代化目标，关键要靠开发区的引领，关键取决于开发区行政管理体制改革的成效。本文拟从开发区行政管理体制改革的角度，对南京率先实现基本现代化的路径进行探讨。 　　 　　一、开发区已成为南京经济社会快速发展的重要引擎 　　自1988年我市成立第一家开发区――南京高新技术产业开发区以来，我市开发区伴随着改革开放的步伐不断深入发展，无论是在数量、质量，还是功能上都获得了极大地提升，目前已形成了以4个国家级开发区为龙头、8个省级开发区为主体、2个特殊功能区和26个市级重点工业园区为配套补充的发展格局，各类开发区已成为我市经济社会快速发展的重要引擎和展示南京城市新形象的重要窗口。截止2010年底，我市12家省级以上开发区累计开发土地面积178平方公里，进区企业近万家，创造了56万个就业岗位；吸纳全社会固定资产投资突破5000亿元；累计实际使用外资141亿美元，吸引世界500强企业共投资了项目超过110个，其中千万美元以上大项目1084个。开发区以不到全市3%的土地面积，创造了全市66%的实际利用外资，35%工业就业岗位，28%的地区生产总值，26%以上的财政收入。 　　 　　二、南京开发区管理体制发展现状及面临的问题 　　（一）开发区管理体制发展现状 　　目前，我市开发区管理体制主要有三种类型：一是“管委会+开发公司”的管理体制，也称作准政府管理体制。开发区管委会作为政府的派出机构，获得政府有效授权，对开发区实施建设与管理，为入区企业提供服务。根据政企关系的不同，又可以分为政企分离和政企合一两种模式。政企分离模式下，开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而???发经营由独立的开发公司承担；政企合一的管理模式，开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉任职。二是企业化管理体制。开发区成立建设开发公司，作为经济实体被赋予一定的行政管理职能，负责对开发区实施运作管理。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，投资补偿主要来源于工业和商业用地开发收入，而不能直接从政府税收收入中获取补偿。三是园区合一管理体制。开发区按照所在行政区政府授权，承担区域内经济管理和社会管理双重职能，负责园区内项目审批和规划建设，兼具有对乡镇的管理权限。开发区和所在行政区主要领导交叉任职。如南京高新技术产业开发区、江宁经济技术开发区、溧水经济开发区、江宁滨江开发区与相邻行政街镇开展的“园区带街镇”活动，就是该体制的一种有效探索。 　　总的来看，上述三类开发区管理体制适应于不同发展阶段、不同区划格局和不同功能定位，第一类管理体制，是政府主导下的一种准政府管理体制，有利于资源高效集约使用、产业功能快速形成；第二类管理体制是适应市场经济发展需要，有利于市场化运作和经营效率的提高；第三类管理体制是在推进城市化进程中，对“区镇联动”的有益探索。目前，我市除少部分市级重点工业园实行企业化管理体制和园区合一体制外，四大国家级开发区和省级开发区均实行准政府的管理模式，即开发区设立党工委、管委会和开发公司，三块牌子一套班子，交叉任职，政企一体化运作。这种模式具有扁平、灵活、精简、高效的特征，有利于按照政府的政策意图集中统一快速地进行开发建设，改革成本小，可操作性强，对开发区早期开发建设起到重要促进作用。 　　（二）开发区管理体制存在的问题 　　近年来，南京开发区发展速度和竞争力有所下降，特别是与武汉、西安、合肥及省内苏、锡、常等地开发区的差距逐渐拉大，除了与宏观经济环境变化、开发区政策优势弱化等因素有关外，一个重要原因就是开发区内部管理体制存在诸多问题，甚至有向传统体制回归的趋向，主要表现在以下方面： 　　1.开发区管委会的法律地位不明确。目前，我市开发区的管理主要通过政府的派出机构――管委会来组织实施。但是从国家法律到地方性法规中，都没有对开发区管委会的法律地位和职能予以明确定位，我国《宪法》和《地方组织法》的行政机构设置序列中也没有管委会。尽管省政府出台了《江苏省经济技术开发区管理条例》，但对开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式并没有从法律上予以明确，对管委会的行政主体资格也没有一个明确的立法界定，管委会的行政执法主体资格一直备受质疑，不仅造成开发区管理体制、制度和政策缺乏规范性和稳定性，也容易