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农村民主管理扩展乡镇治理中政府与民众互动机制建构 　　[内容提要]农村民主的发展亟待外部条件的改善，其中最为关键的外部条件就是乡镇治理机制。一方面，当前农村经济社会发展实践使得农民的利益诉求已经超出村庄的范围，对提高民主发展层级提出了新的要求；另一方面，乡镇的科层机制与村庄民主机制之间的紧张关系导致了乡镇治理的多重困境，急待协调。从这个视角出发，实现农民政治参与要经历从社区性事务到基层国家性事务的转换，构建以满足农民政治参与为导向、实现政府与农民双向互动的乡镇治理机制。 　　[关键词]乡镇治理　政治参与　互动机制 　　[分类号]D5　[文献标识码]A　[文章编号]1005－6505(2010)03－0019－03 　　 　　完善乡镇治理机制，是党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出的健全农村民主管理制度的重要决策。这是党的历次中???全会文献中第一次出现“乡镇治理机制”的概念，并将其与农民政治参与积极性不断提高联系起来，体现了进一步深化农村基层民主制度的一种方向性思考，预示着农村民主管理不仅要由村庄扩展到乡镇，而且还要融入更多的农民参与、更多的民主因素。 　　 　　一、村庄与乡镇：农民政治参与的逐级递升 　　 　　20世纪80年代，广西宜山、罗城两地农民自发组建村民委员会，拉开了中国村民自治的序幕。历经数十年的探索和实践，村民自治从零星的试点起步，发展成为中国农村的政治基本制度。截至目前，全国绝大多数农村都开展了六次以上的村委会民主选举活动，绝大多数农村建立了村民会议或者村民代表会议制度，成立了保障民主监督的村务公开监督小组和村民理财小组，广大农民群众通过公开栏、村民会议、村民代表会议等多种形式，积极参与以村民自治为基础的参政议政活动。 　　正如著名学者亨廷顿所指出的，高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会也趋向于赋予政治参与更高的价值。进入21世纪以来，随着农民的主体意识、权利意识、法律意识、民主观念、自由观念的不断增强，他们的知政、议政、参政水平和能力不断提升。乡镇企业中的工人、退伍军人、回乡知识青年、大学生“村官”以及在城市打工的返乡农民工等“见过世面”的农民，对乡镇民主的要求愈益迫切，对乡镇政权的要求也更为具体。而推进农民的民主协商从村庄提升至乡镇一级，无疑既是依法保障农民参与权、表达权、监督权的需要，也是社会主义优越性的体现。 　　第一，农民既是村庄政治的主角，也是乡镇治理当然的参与主体。与其他制度国家强制供给不同，村民自治是诱致性变迁的产物，是农民自己创造出来的，农民积极参与是农村民主管理的应有之义。正如欧伯文所言，村民谁也没想到他们开启了历史性改革，原本作为填补政治真空的短期做法，历经争议和近20年的贯彻实施，现在却写进了国家的法律。在当前，随着农村社会的进一步分化，新生利益群体形成相对独立的政治、经济利益，力图通过政治过程的介入来争取、实现和维护自身的利益。特别是农村个体私营业主、工商户和种养业大户等“先富起来”的群体拥有的资源和途径更多，社会政治参与的需求越来越强烈，范围更加广泛，内容进一步复杂，有意愿组织起来维护自身的利益。比如，他们利用各种机会推选自己的代言人；积极参与村委会竞选，争当乡、县、市甚至省级人大代表和政协委员；争取在工商联、青联、妇联等群团组织中担任一定职务，参加相关活动；通过网络等新型媒体进行宣传，扩大自己和企业的社会影响；通过与党政领导保持经常联系，影响有关政策；通过支持公益事业，参加公共事务和社会活动，提高社会知名度和影响力等。 　　第二，农民政治参与从村庄提升到乡镇是乡村治理变化的产物。税费改革前，乡村治理是建立在资源汲取这一体制基础上的，乡镇对村庄的资源汲取成为乡村的日常政治，管制成为乡镇控制村庄的基本手段，政府与农民由此形成单向关系。即便是有参与和互动，农民政治参与也多限于参与决定某一既定的事项，并不参与政府运作的整个过程，政府也只是在体察式民主下回应农民的心声。税费改革后，一方面，伴随着乡镇政府主要职能开始从资源汲取转向社会管理和公共服务，乡镇与农民间联结的纽带也由原来的管制相应地转为服务，公共物品的提供成为乡镇与农民之间的联结点。另一方面，随着近几年国家“工业反哺农业、城市支持乡村”政策的推行，中央支农惠农政策不断出台，愈来愈多的资源需要由政府分配给农村，乡镇政府成为资源的直接分配者。与此相应，当农民的利益开始从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也自然需要由村庄提升到乡镇。而参与乡镇公共服务和资源分配，不仅能监督政府，更好地服务群众；也符合彭真同志当年提倡的村民自治逐级递升与向上推进的理念。 　　 　　二、乡村与官民：乡镇民主治理的双重困境 　　 　　但是，与村级民主不同的是，乡镇