对现行城市规划法规体系的思考.doc

对现行城市规划法规体系的思考 [摘 要]城市规划法规属于行政法规范畴，随着城市建设投资渠道的多元化、多层次化，利益 分配日趋复杂的同时，城市建设中的社会公共利益日益受到关注。因市场经济主体具有追逐效益 的本能，城市建设中政府、开发商和市民就形成了存在冲突的复杂利益结构，这就需要法规体系来 解决这种利益冲突，保障城市发展和实现城市空间的合理配置。而现行的城市规划法规体 系不完 善没有形成法律体系及在运行过程 中却显现 出来的诸如体 系庞杂、缺乏对地区差异性的考虑、内 容矛盾、存在空白点、法规 出台连续性差以及违法处罚不到位等问题，这说明，目前，我国的城市规 划法规体系尚处在完善发展阶段。在我国城市规划事业日新月异发展的今天，对现行的法规体系 进行有效的改革和完善将是一个长期的过程，城市规划法制建设也将是一个动态的过程，这要求我们城市规划工作者和法律工作者们要不断地思考和总结。 [关键词]城 市规划；城市规划；法规 城市规划法规是指按照国家立法程序所制定的关于 城市规划编制、审批和实施管理的法律、行政法规、部门 规章、地方法规和地方规章的总称。在城市规划的过程 中，从规划编制、实施管理到监督检查，都有相应的法规 作为遵循的依据使城市规划建设按照正常有序的轨道进 行，尤其在市场经济条件下起到了更重要的作用。 从 20世纪 70年代以来，我国开展城市规划法律、法规和规章制度的初步建设工作至今，我国的城市规划法规体系正在逐步健全与完善，但 随着社会主义市场经济体制的逐步深入 ，城市规划和建设活动中的社会关系日趋复杂，现行的城市规划法规制度中显现出一些问题值 得我们去思考。 一．城市规划法规体系庞杂。项目规划编制与管理过程中适用法规文件不明确。 城市规划管理与编制涉及政治、经济、文化和社会生 活等广泛领域。 目前，中国城市规划法规体系主要包括三个方面： (一)城市规划领域内的法律 ，主要是以《城乡规划 法》为核心，以及完善与之相配套的法规、规章、技术标准 和技术规范。 (二)与城市规划相关的专业法律，它是城市规划所涉及的具体内容。 (三)一般行政法规，它是城市规划作为政府行政管 理工作所遵循的法律、法规，包括：行政许可、行政程序、行政救济等几个层面。 据粗略统计，至 2006年底，共颁布全国性相关的法律、法规和技术规范标准224部，其中包括主干法1部、配套法规21部、城市规划技术标准规范 18部、相关法律、法规24部、行政管理法制监督法律7部、建筑设计技术标准规范 153部，以上不包括未公开出版的导则、通知 、文件和地方的法律、法规。 这些法律法规和技术规范独立存在，虽各 自界定了 其适用范围，而城市规划编制和管理人员要掌握这么大 量的法规文件面临的困难是巨大的，有些专业性很强的规范更是如此。 如《石油化工企业设计防火规范》“适用于以石油、天然气及其产品为原料 的石油化工新建、扩建或改建工程的防火设计”。《石油库设计规范》“适用于新建、扩建和改建石油库的设计，不适用于石油化工厂厂区内、长距离输油管道和油气田的油品储运设施 的设计，亦不适用于地下水封式石油库、自然洞石油库”。两者的区别在于前者是生产用途，后者是储运用途，而对于如何界定是否为生产用途，两者都未明确提出。目前，出现一些清洁燃料生产企业，但这类生产企业与《石油化工企业设计防火规范》中规定适用的企业有所不同，其生产的产品主要是一些石油化工原料的物理混合产品，厂 区内的主要设施为储运设施，没有石油化工企业的工艺厂房和设施，城市规划编制和管理人员很难认定其适用哪个规范，而两个规范中规定的与相邻工厂或设施的防火间距却是不同的前者较大，直接对建设方的利益产生影响，造成了不同利益主体的利益冲突。 二、国家法规对地区差异性的考虑有一定的局限性，而地方法规的制定又缺乏系统性 我国国土辽阔，各区域和城市的社会经济状况及气候地理条件千差万别，一部全国性的法规不应该也不可能对许多具体的细节进行明确地规定，尤其在量化指标过程中受到一定的局限。 如按照《城市居住区规划设计规范》中关于住宅建筑日照标准的规定 ，哈尔滨处于 I气候区的大城市，其 日照标准是大寒 日满窗日照2小时，昆明处于 V气候区，其日照标准是冬至 日满窗 日照 1小 时。以建筑长宽分别为200米 ×15米(南侧)和50米 ×15米(北侧)，高度为 18．18米的6层住宅楼为例 ，经测试，若想满足以上标准，在哈尔滨其正面日照间距为39．18米，正面 日照间距系数为2．15；在昆明其正面 日照间距为 19．13米 ，正面 日照间距系数为 1．05。显而易见，昆明的单位用地面积上可建建筑面积远远大于哈尔滨 。由此推断：在人均居住面积相同的情况下，若两城市人口规模相同，哈尔滨所需城市建设用地要远远高于昆明。同样 的，对于处在同一气候区的不同