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北京地铁低票价政策决策分析 　　摘 要：公共决策不仅要受到成本收益比较的原则支配，更为重要的是公共政策的制定与选择意味着利益的调整，在此过程中决策者所采取的价值取向将成为制定公共政策的主导，然后才是通过什么手段来实现的问题。因此，价值前提和事实前提就成为公共政策制定必然的考虑。 　　关键词：地铁低价政策；事实前提；价值前提 　　中图分类号：C913文献标识码：A 文章编号：1003-949X(2009)-04-0017-02 　　 　　 公共政策的制定是一个复杂的行为过程，在这个过程中，蕴含着行政决策者复杂的思维过程。公共交通是事关民生的重要问题，北京市公共交通改革再出重招。2007年9月26日，北京市轨道交通票价听证会召开。结果，八成代表明确表示赞成北京地铁实行两元的单一票制。据悉，本月内将确定最终票价，这将是全国轨道交通的最低价。这样一项在全国率先推出的低票价政策赢得了北??市民的普遍赞同。但与此同时，有一些专家或利益群体声称低票价带来的代价是沉重的，主要涉及到政府的财政负担，而且很多人也在担心这个政策是否在奥运会后还可以延续。文章将以此为切入点，结合公共服务均等化的政策环境对此政策从价值和事实的方面进行分析。 　　 　　 一、价值取向是公共政策制定的首要前提 　　 　　 公共政策涉及到对人类行为的合法性管制与引导、对社会资源的有效开与利用、对社会利益的合理性分配等。因此，只有遵循“公共”原则才能体现公共政策的本质属性。［1］阶级产生后伴随着国家的出现，国家的概念按照卢梭的契约理论就是公民的代理人，顺理推之满足公共利益将成为政府的首要合法性来源。托马斯?戴伊指出：“所有的国家都一样公共政策只不过代表了精英集团的价值观念和兴趣爱好，那种宣称公共政策放映了‘民众的要求和呼声’的断言，与其说是表达民主的真谛，倒不如说是描述了一种神话。”[2]这样就产生了公众的价值观和少数精英集团价值观的取舍与协调问题，不同的价值取向将引导产生不同的利益分配。 　　 北京地铁票价与全国各地一样，也是需要同样的投入和运营资本的，因此其背后的各种利益集团都会争抢这块肥肉。北京市地下铁路每公里的平均建设成本是5.2亿元人民币，将要建设的地铁四号线、五号线、九号线、十号线一期(含奥运支线)4条新线路总长103.54公里，车站数量87个，总投资需要约500亿元。另外，已经建成的线路每年补贴1亿元，预计未来4条新线建成后每年还需要补贴30亿元。在这样的成本负担下凸显了北京市政府的一种制定政策的基本价值取向即关注普通民众，实现公共利益最大化。 　　 从较高的抽象意义上说，任何公共政策的目标都会涉及社会中的一些伦理价值考量，公共政策元目标追求的价值-自由、安全、公平和效率等。公共政策作为统治阶级和阶层实现其利益和意志的重要工具和手段，必然会在政策目标的考量上体现他们的价值偏好。[3]北京市现有200多万农民工在为这个城市辛勤建设，若再加上大量的流动人口以及市民中的低收入阶层，北京的廉价公交和地铁票价实施后，无疑为他们节省了一笔不菲的生活成本。北京发改委的政策制定者声称这样的惠民政策完全是站在市民的角度来考虑的，交通费用高昂，交通状况拥挤，这些都为市民的生活造成了影响，北京要以奥运为契机拉开改变政府形象，改善民生的序幕。北京市交通部门用“两定四优先”来诠释。其中“两定”指确定发展公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位，确定公共交通的社会公益性定位；“四优先”即公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先。 　　 决策者对决策方案的制定与选择, 受他个人价值观的影响。如果仅仅是有关个人生活的决策, 那无疑主要受个人价值观的支配。但即使是个人决策, 也得受社会价值系统的制约, 因为人不能脱离社会而生活, 有悖于社会利益的个人决策也会受到社会的抵制或谴责。地铁低票价问题在整个的建设和谐社会，关注民生的环境下出台的，这样就体现了政策的制定主体以市民利益为出发点，提高社会的价值分配合理性，达到个人价值和社会价值的一致。一般说来，判断公共政策的有效性是根据科学、合理、公平、有效的原则，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等六个方面进行衡量的。效益是一组数量指标，是指特定政策方案能否和在多大程度上实现既定目标，即其政策的结果和效果，通常可以用数量或货币价值表示。效率是一个或一组比值或比例指标，是指特定政策效益、效果与投入的资源和努力的比值，一般通过单位成本来衡量。公正性往往与公平通用，是指公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准。回应性与社会理性和行政管理理性相联系，是指公共政策对特定群体的意愿和需求的反应和满足程度。充分性是指特定的政策效益