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合同制治理在我国政府中实践 　　[摘要]文章以合同制治理理论为分析视角,选择上海市闸北区“阳光雨露”服务项目为个案,检视了其合同运作中存在的问题,进而推导了当前中国政府治理过程中存在的困境。对中国语境下为公众签订一个好的交易合同,并在变化的环境中确保合同的有效执行提出了一些建设性思路。 　　[关键词]合同制治理;委托代理;公共合同;实证分析 　　[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)08-0055-03 　　 　　自20世纪70年代以来,从权威机制走向协商治理是所有发达国家和发展中国家政府治理的共同发展趋势。所有这些趋势和发展的一个共同点是,通过政府机构来行使政府权力的行动转向通过合同来治理。这一转向不仅影响了有关政府应当做什么的规范判断,而且也对政府实际做了什么、如何做作了分析性的考虑。需要说明的是,这不意味着不存在这样的状况:权力或甚至是原始的政治权力是行动的基础。它只是意味着,就程度和光谱的一端为原始权力另一端是合同而言,我们已经把治理的中心移向了合同,也就是说合同制治理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。[1] 　　交叉的运作模式使合同制治理,既能执行各种传统的治理职能又能强调各种合同协议,在保证宪政作为治理过程核心的同时,要避免政府治理资源缺乏时处于尴尬境地。那些信奉英国社会学家安东尼?吉登斯提出的“第三条道路”理论的国家正是基于它在整合社会资本的有效性上,而将其作为应对新公共管理过于强调私有化而产生治理失效的处方。我们看到,合同制治理在欧美发达国家演进的政治、经济和社会背景不仅塑造了今天的公共合同的性质和运作,也为中国由权力的治理走向合同式治理开创了新的现实。新的语境要求新的现实对中国的政治、经济、社会、文化各个系统进行全方位、多层次地适应,而这个适应过程将伴随着障碍和机遇在同一时空中维度中的碰撞。本文通过对上海市闸北区社区公益招投标项目――“阳光雨露”的合同运作的个案分析,对中国语境下的合同制治理的契机与挑战进行了辨识,以期从中提炼出一些重要的和普适性的启发。 　　一、合同制治理在实践中的障碍分析 　　合同制治理的评价标准:冲突与平衡 　　1.合同的效率。效率是一个被大量引用包括出于政治目的而引用的概念,也是等级行政的第一公理。追求效率以及有一种获得效率的最佳途径常常成了一种定理。由于在私人市场中,竞争对于效率来说是非常关键的。因此,它在公共领域具有同样的优点。在合同制治理中,政府治理的成本包括为选择合作对象而发生的费用,即签约成本;签约后为确保合同绩效而发生的费用,即确保履约成本;为应对客观条件变化,进行适应性调整而发生的费用,即合同修订成本。政府的收益主要表现为通过各种合同约束市场主体行为,从而实现资源配置效率的提高。 　　2.合同的质量。经济和效率是作为一种数量的衡量而言的,而数字的逻辑往往会忽略重要的质量问题。合同质量的提高是一种预期的、不可控的收益,只有极少部分可以被量化,如智障人士对社会的融入程度、养老服务的优化等,它更倾向于一种价值判断,而不是事实判断。政府是否选择通过合同方式来进行公共服务的供给,一定是基于变革后对合同质量的促进这一基础,否则变革便成了盲目跟风或政治作秀。最低价格不一定代表最高价值,有效性是合同实际提供的高质量服务程度的评价标准。 　　3.合同的公共性。哈贝马斯（Habermas）在《公共领域的结构转型》一书中,对公共性概念作了详尽而深入的探讨。他认为,真正的公共性乃是承担公共意见的公众对国家活动实施民主控制的手段,意味着每个人都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念,更重要的是这些个人意见能够通过公众批判而变成公众舆论。[2]特里?L?库珀(Terry L.Cooper)也认为,在现代社会,政治统治权要维持,但公民的利益、要求和喜好也要在公共政治措施中得到体现。推行合同制后,合同承包方由于受利润最大化的驱动,在效率与公共性的考量中容易倒向后者。如何确保所提供产品或服务的公共性,是政府必须考量的一个重要因素。 　　二、合同制治理框架下政府治理的挑战 　　从2009年5月开始,上海市民政部门结合社区公益需求和社会组织发展的实际需求,对福利彩票公益金资助社区公益服务方式作了一次改革性探索,即由传统的直接拨款转为向社会公开招标。“阳关雨露――智障人士融入社会服务项目”是这次公益招投标中上海市闸北区的重点项目,其目标是在智障人士和社会之间搭建一个互动平台,并通过一系列服务、支持和帮助,使他们在参与、融合中分享快乐、重拾自信,增强他们自我照料和融入社区的能力,从而提高其生活质量和社会意识。[3] 　　1.竞争不足导致合同成本虚高。公开招标是政府公共合同的必要程序,使用竞标方式可以在非完美市场结构中获