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后税费时代我国乡镇体制改革初步思考 　　(中华人民共和国农业部农村经济研究中心，北京　100810) 　　[摘要]取消农业税后，我国的乡镇体制改革进入了后税费时代。现阶段乡镇政府体制改革的重点应该放在转变职能、精简机构人员之上。在这个基础之上，逐步弱化乡镇作为一级政权的任务和职能，改为县级政府的派出机构，最终在乡镇一级建立自治组织。 　　[关键词]农业税；乡镇政府体制改革；乡镇自治 　　[中图分类号] D630．1 [文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2006)02-0045-04 　　 　　全面深化农村改革，尤其是农村综合改革，是社会主义新农村建设的体制保障。乡镇机构改革是农村综合改革的焦点和难点，乡镇体制改革又是乡镇机构改革的深层次问题。围绕乡镇体制改革，目前存在很多争论。概括起来，主要有6种主张，一是主张在现有体制内，通过扩大乡村规模、精简机构人员、转变职能等措施加以完善。二是主张取消村级管理层次，缩小乡镇政府管辖的规模。三是主张在保留乡级政府的前提下，增强其自主性，实现“乡政自治”。四是主张从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构。五是主张取消乡级行政建制，划小现有县的规模，用小县制代替目前县乡两级政权制。六是主张取消乡级政府，在乡镇一级实行社区自治。这些主张都有一定的道理和适应性，但没有充分考虑当前我国区域发展的非均衡性以及改革的渐进性要求。今年我国将在全国范围内取消农业税，进入后税费时代。笔者认为，现阶段乡镇政府体制改革的重点应该放在转变职能、精简机构人员之上。在这个基础之上，逐步弱化乡镇作为一级政权的任务和职能，改为县级政府的派出机构，最终在乡镇一级建立自治组织。 　　 　　一　农村税费改革后乡镇机构改革取得的成效 　　 　　(一)乡镇机构大幅度精简 　　为配合本轮机构改革，各地都出台了乡镇机构设置的具体方案。从各地实践来看，乡镇机构设置的综合化是基本趋势。乡镇机构设置过细过多，职能重叠，交叉扯皮等弊病得到初步治理。我们对10个省份的调查显示，通过本次机构改革县乡镇机构数目由原来的12．85个减少到9．42个。撤并乡镇是精简机构的??要途径。到2004年底，全国乡镇总数由1999年的46 400多个减少到37 300多个，5年撤并了9100多个，年均撤并1800多个乡镇。据民政部计算，仅乡镇撤并就精简机构17280个。我们调查的陕西、安徽、浙江等10个省115个乡镇中，30．8％的乡镇都是近年撤并后重新组建的。调查还发现，乡镇撤并与地区经济发展水平存在着密切联系。经济越发达，撤并率越高。欠发达乡镇撤并率为12．5％，中等发达乡镇撤并率为25．9％，发达乡镇撤并率高达54．2％。可以根据经济学和行政管理学有关理论对这种现象作出解释。一级政府有效管理的半径由人口、市场化程度和沟通技术等条件所决定。发达地区沟通技术的改善以及市场化程度提高的速度快，有效管理半径增加得快，撤并力度自然较大。由此得到启示，乡镇管理形式必须符合客观规律，视客观条件的变化而改变。 　　 　　(二)乡镇财政供养人员大量分流 　　在机构改革中，90％以上的被调查乡镇都分流了数量不等的人员。浙江一个乡镇分流人员高达190人，调查的115个乡镇平均分流人员30人。经济发展水平不同的地区，人员分流的数量存在比较明显的差距。欠发达乡镇平均分流人员9人，中等发达乡镇分流31人，发达乡镇分流45人。从是否占编来分析被分流人员，可以发现，分流人员中无编人员居多，正式干部比较少。比如湖北省京山县某镇实际分流的48名乡镇干部中，全部是无编人员。分流方式方面，“提前退休”是最受青睐的分流方式，74．3％的乡镇采用了该方法分流人员；其次是“清退无编人员”，为66．8％的乡镇所采用；“竞争上岗”位居第三，有54．1％的乡镇通过“竞争上岗”分流人员。通过“采取‘一次性买断’等措施鼓励工作人员辞职”、“将事业建制转为经济实体”两种方式分流人员的乡镇分别约为39％，此外，部分乡镇还通过“充实到企业、村民委员会和居委会基层第一线”和“轮岗”等方式分流人员。安徽省天长市某镇原有人员132人，2002年改革时确定的编制为69人，需要分流63人，通过清退无编人员的方式分流41人，提前退休分流4名，有6名乡干部到村任职，还有3名主动辞去工作，实际一共分流54名。这些人有21名回老家种田，4名回家退养，有7人搞个体经营，3人到当地建筑公司打工，剩下的打杂工。 　　 　　(三)乡镇财政负担总体减轻 　　通过分流财政供养人员，大部分乡镇的财政负担有不同程度的减轻。欠发达乡镇减轻程度尤其明显。据民政部估算，撤并乡镇裁减了8．64万财政供养人员，减轻财政负担8．64亿元。河北省邢台市某镇通过清退无编人员等办法，一年减少财政开支24万元。对于年财政支