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基于委托代理理论公立高校章程分析 　　【摘要】从委托代理理论的视角看,政府和公立高校之间是典型的委托代理关系,因为两者之间存在目标不一致和信息不对称,从而出现委托代理问题。公立高校章程可以被视为政府为高校设定的一种特殊契约,旨在规制代理人的行为符合自己的利益,从而实现效用的最大化。 　　【关键词】委托代理理论 公立高校章程 契约 　　 　　委托代理理论概述 　　委托代理理论是新制度经济学中一个重要的理论模型。它主要用于描述“在所有权、控制权两权分离和利益分割的状况下,委托人和代理人之间的关系模式以及行为动机和规则等问题”。①此理论认为,企业所有权和控制权的分离,产生了委托代理关系,即委托人和代理人之间的一种特殊关系模式。委托代理关系具有如下特点:第一,委托代理关系本质上是一种契约关系,契约双方的当事人分别是委托人和代理人。第二,就契约设定权和制定权而言,双方当事人的地位是不对等的。委托人是企业资产的所有者和契约的主动设计者,享有契约的制定权。代理人受委托人的委托,是企业的实际控制者、经营者和契约的被动选择者,享有契约的接受权或拒绝权。第三,契约具有规制功能,即规范代理人的行为,使之符合委托人的利益。委托人设计契约的目的在于,一方面,授予代理人一定的决策权,使代理人享有一定范围内的自主权,以保证他们正常的活动行为;另一方面,也是最主要的目的,将自己的意志和利益表达于契约之中,以期代理人在依据契约从事活动时,其行为符合自己的意志和利益,从而最终实现其效用的最大化。委托人用契约规制代理人行为的依据是由于双方目标不一致和信息不对称而导致双方之间存在的委托代理问题,比如逆向选择和道德风险。 　　在委托人和代理人之间,存在着一系列的契约,它们共同组成了企业的治理结构。这些契约可以分为两类,一类是非正式契约,一类是正式契约。根据契约的适用范围,正式契约又可以分为两类。“一类是适用所有企业的‘通用契约’,另一类是只适用于单个企业的‘特殊契约’,前者包括由政府颁布的一整套法律、条例,如公司法、破产法、劳动法等,后者包括公司章程、条例,以及一系列具体的合同。”② 　　公立高校章程:委托人(政府)设定的契约 　　委托代理关系存在于一切组织、一切合作性活动中。在高等教育领域中,存在着一个公民―国家―政府―公立高校的委托代理链。在这个委托代理链中,公民是公立高校的初始委托人,国家和政府,扮演双重的角色,他们既是上一级的代理人,又是下一级的委托人。公立高校是最终的代理人。政府和公立高校之间就是典型的委托代理关系。“公立”意味着学校的办学资金来自于政府财政,政府是学校财产的所有者(本质上,公立高校财产的所有者是公民,政府只是学校财产代表)。但是,为了保证高校的自治性,加之政府承担众多的社会管理职能,而实际能力又有限,政府不得不将高校的经营权委托给公立高校自己,由公立高校在一定范围内进行自我经营、自我管理,政府仅履行一定的监督职能。于是,政府和公立高校之间就产生了委托代理关系。同时,在政府和公立高校之间也存在目标不一致和信息不对称,从而出现委托代理问题。鉴于此,通过契约规制公立高校的行为,规避委托代理问题,成为政府理性的选择。单就正式契约来看,政府和公立高校之间的正式契约主要表现为《教育法》、《高等教育法》等法律法规以及公立高校章程。从这些契约的适用对象???看,《教育法》等法律法规的本质是国家意志的体现,其显著特点是强制性和普适性,适用的对象是所有的学校或高校,属于“通用契约”;而公立高校章程则是举办者(政府)意志的体现,是举办者关于某所高校内部的重大问题做出规定的纲领性文件,特殊性是其主要特点,其适用对象仅限于某一所高校,属于“特殊契约”。 　　从委托代理理论的视角看,公立高校章程的契约性质可以从以下两个方面考察: 　　一方面,它从法律上明确了政府委托人和公立高校代理人的身份以及双方的委托代理关系性质。首先,高校章程是国家教育法律体系在高校领域中的延伸,是国家整个法律体系的一部分,具有法律的性质。这一点在学术界已经达成共识。其次,“高校章程的功能主要在于确认高校举办者在设立高校中的权力义务关系以及高校机构设置和运行机制等内部关系”③,因此,高校举办者和高校的权利义务成为高校章程内容的绝对必要记载事项。一般而言,此事项主要规定,举办者是学校资产的所有者,办学经费的提供者,高校是学校资产的经营者、实际控制者;举办者享有对学校资产经营使用的监督权,高校则具有接受举办者监督的义务。如此,高校章程明确了高校资产的所有者和实际控制者,严格规定了双方的权利和义务,确认了学校资产所有者和实际控制者分离的状况,从而实现并确认了高校举办者和高校之间委托代理关系。在某种程度上可以说,公立高校章程是政府和公立高校之间委托代理关系形成和存续的法律依据。