地方政府结构及政府间关系.ppt

地方政府结构及政府间关系 吴金群 wujinqun@;一、地方政府的结构 从中央到地方形成的“科层结构” 地方政府与党组织之间形成的“党政关系” 地方人民政府与同级人大、法院、检察院之间形成的“宪政结构” 科层结构 科层结构是指在现代官僚体制下，整个政府系统中各个层级之间的关系。 科层结构的典型特点是：权威等级、层级节制、公私分开、理性化、专业化、职业化、制度化等。 政府组成部门 地方政府组成部门要依法设置 增加或减少地方政府组成部门要经过依法批准 地方政府组成部门职权与职责并重 地方政府组成部门以“块”管为主 政府直属机构 直属机构是在同级政府的领导下，负责管理某一方面专业性较强的行政事务的机构，其地位低于组成部门。 注意：政府组成部门也管理着一些局，它们负责地方政府某方面的工作，具有相对的独立性（是行政主体）。 政府办事机构 办事机构是地方政府根据工作需要设立，协助地方首长办理专门事项，直接向所属政府及政府首长负责的工作机构。 办事机构属于政府内部的组织机构，自身没有独立的行政管理权。 政府派出机关 派出机关，是指由有权的地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。 人民政府设立的下属机构称为派出机关，而人民政府工作部门设立的下属机构称为派出机构。 中央设在地方的垂直管理机关 中央政府为了更好地管理涉及到国计民生的重大事务，在地方设立了由中央垂直管理的机关，这些机关不属于地方政府的组成部分，但是要与所在地地方政府相互配合，共同管理好某一方面的事务。 宪政结构 宪政结构主要是指宪法所规定的行政机关与权力机关、司法机关之间的关系。 人们一般把人民政府与人大间的关系称之为宪政结构。 宪政关系既包含着上下级关系（决定与被决定），又意味着平行关系（都受党的领导）。 遇到的挑战 由于设计者理性的局限性和立足全国一盘棋的考虑，地方政府宪政结构与各地的具体情况之间，存在着一定程度的脱节。 地方利益意识抬头，中央与地方之间的利益冲突不断出现。 地方权力机关角色错位，地方民主参与功能没有充分发挥出来。 党政结构 中国政府的构建与西方的差异，主要在于党和国家政权之间的关系。 这里指的党政结构，就是指中国共产党与地方各级政府的结构关系。 中国公共决策的核心机构是共产党的各级党委。 中国公共决策与执行的实际结构，往往是党政结构与宪政结构的混合，并以前者占居主导地位。 在中国，党政结构基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。 党政结构与宪政结构的契合 国家机关中担任领导职务的人员大多是共产党员。 中国宪政结构接受“党管干部”原则。 中共各级党委在宪政结构的领导机关中建立党组。 各级人大及其常委会、各级人民政府以及重要工作部门的领导人大都是各级党委的成员，有些甚至是党委常委，各级人民政府的首长一般是党委常委并多任副书记。 宪政结构的执行性 各级人大及其常委会的任务，是依照法定权限和程序，把党代会和各级党委制定的方针、政策转换成相应的法律和法规，把同级党委推荐的人选任命为各级政府的领导人，并在法律上监督各级政府。 各级人民政府的任务，是具体执行党代会以及各级党委、常委会作出的决定，并负责把执行过程中发现的问题以及解决问题的备选方案向党组织汇报。 各级人民政府下属工作部门的任务，是在各级党委、人民政府的领导下，具体执行特定的职能，并把在执行过程中发现的问题以及解决问题的备选方案，通过党组向本级党委汇报，同时也向本级政府汇报。 二、中央与地方关系 中央集权：中央政府基本垄断了所有的重要权限，地方政府只是中央政府派生出来的政府体系。 地方分权：地方政府的权力主要不是来自中央政府的授予和让渡，而主要来自地方民众，地方政府的主要官员通过地方选举产生。 均衡型：是指中央与地方之间权力配置的适度性与选择性，即通过法律的形式对两者之间的权限进行明确的界定，从而保证中央政府与地方权力的有效均衡。 现代化起步时期的中央高度集权 商品经济的发展，推动了西欧民族国家的形成，并促使权力由分散走向集中。 维护封建统治的需要，也促使权力的高度集中。 诸侯征战和国与国之间的战争，是导致西欧中央高度集权化的催化剂。 广大发展中国家在现代化起步时期也出现了比较普遍的中央高度集权化。 现代化成长时期的分权化 当民族国家已经建立、内忧外患基本消除、经济增长成为社会发展的主流趋势时，现代化就进入了成长时期。 不改革高度集权的体制，现代化就难以继续向前推进。 分权化改革起源于英美。 现代化危机时期的中央高度集权化 一个国家的现代化一旦陷入规模较大的危机之中，往往会促使国家权力向中央高度集权化复归。 在世界现代化进程中，最典型的危机是1914-1945年延续30多年的发展性危机。 现