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浅析从农民分类视角看我国农村社会养老保障制度建设 论文关键词：农村社会养老保障制度;农民分类;社会养老保障制度碎片化 论文摘要：我国农村社会养老保障制度建设已进入一个关健时期。在实践中，各地根据经济发展水平差异和农民职业分化建立了不同制度。农村社会养老保障制度碎片化和农民养老保障的资金筹集来源是制度构建面临的两大难题。从我国农民创造财富的机会和财富实现程度视角来思考制度建设，可以为我们破解难题提供有益的启示。由于政策因素造成了农民创造财富机会的缺失和养老资源积累普遮不足，中央政府在构建农村社会养老保障制度过程中应该发挥主导作用，即针对农民创造财富的机会和财富实现程度来区分救济、福利、保险的性质，建立一个国家和农民直接对应、进免制度碎片化的统一框架。具体为:把农民作为一个整体来对待，厘清国家在养老资金投入上的责任;根据农民的具体情况实施不同的补助标准;不宜建立单独的农民工养老保险制度;时对富实现程度严重不足者，实行社会救助。 2017年1月，中央一号文件提出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”,9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，至此，我国农村社会养老保障制度建设进人了一个新阶段。新世纪以来学术界的研究重点主要集中在如何建立适合我国国情的农村社会养老保障制度，学者们提出了多种方案，主要观点是针对不同地区和不同农户的情况构建相应制度。这将造成农村社会保障制度碎片化的困境，并且财政支持的责任主要由地方承担，尚不能妥善解决资金筹集这个根本问题。对“农民如何分类”这一问题进行研究并确定合理视角，可以对建立破解以上两大难题的农村社会养老保障制度提供有益的启示。 一、我国农村社会养老保障制度构建面临的两大难题 一些学者提出应尽快建立全国统一的农村社会养老保障制度，而大多数学者提出了区分发达地区和欠发达地区，以及为纯农民、农民工、失地农民分别构建养老保障制度的政策建议。在目前的制度实践中，地方政府是实施主体，普遍针对不同的群体采取了不同的策略，并且各地制度差别也很大。《指导意见》放权给地方，根据发达地区和欠发达地区这一分类视角确定了不同的补贴金额。 以上两种划分方法的基础都是根据农民分化这一现状做出的。我国东部与中西部地区经济水平差异巨大，纯农户、农民工、失地农民情况各不相同，这是客观事实。但不能因此就建立一个各地区各群体相互独立的社会养老保障制度。因地制宜与统一制度并没有内在矛盾。对事关国家发展与稳定全局的社会养老保障制度而言，制度的碎片化后果非常严重。 郑秉文教授(2017)对我国社保制度碎片化的危害与成因做了深人的分析。他以位于长三角地区的吴江市为例，这个户籍总人口约80万的县级市，存在着四种养老制度:农村养老保险制度、土地换保障制度、城镇职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度，每个大制度里又套着小制度。这种养老保障制度碎片化有“不利于社会稳定”、“不利于社会公正”等十大危害，统一制度可以体现待遇差别，也能够建立于二元结构之上。 我国正处于一个避免农村社会养老保障制度碎片化的宝贵机遇期。首先，我国农村社会养老保障制度还处于近乎一张白纸的状态，除了个别发达地区，全国很多地区的农村社会保障制度才刚刚建立起来，没有形成强大的既得利益群体，建立全国统一制度的阻力相对较小。如果未来各地农村养老保障制度形成规模，对不同地区碎片制度的整合就会非常困难。其次，富裕地区的农民享受了很高的补贴，而贫困地区由于财力补贴能力有限，故碎片化制度是在加剧已经存在的收人不平等。最后，碎片化制度的管理成本和管理难度都相当大，存在较大的风险。近年来发生了以“上海社保案”为代表的众多挪用社保基金的案例就是有力的证明。1992年启动的《县级农村养老保险基本方案》的失败，也和各地基金管理混乱和低效不无关系。 构建我国农村社会养老保障制度的一个关键问题是资金的筹集，这也是一个阻碍制度构建的根本问题。我国农村老年人口已达1亿，即使实行低水平的补贴，每年也需要大量资金。因为养老保障支出的刚性，决定资金来源要保持足够的稳定，并将面临增长的压力。在国务院《指导意见》中，政府明确表达了财政投人的决心，并加大力度推进试点工作，但是目前这个保障标准收人替代率过低。国家标准最低为660元/年，2017年全国农民纯收人为5153元，收人替代率只有19%。另一方面，由地方政府承担较大责任的新型农村社会养老保险制度能否长期持续值得担忧。中金公司发布的研究报告中称，截至2017年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为万亿元，其中2017年净增约3万亿元，预计2017年底将达到10万亿元，约占我国2017年GD