政府间事权划分原则、国际经验及我国现行体制优化.doc

政府间事权划分原则、国际经验及我国现行体制优化 　　党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 指出,”全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化.”国家治理体系中,政府治理体系综合体现了政府与市场,政府与企业、居民直接的互动关系和行动规则,是其中最重要的组成部分之一.因此,《决定》提出, “财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”. 　　现代化的政府治理体系需要构建科学合理的政府间财政关系.在多层级的政府组织结构下,需要对各级政府所应承担的公共职能进行划分,建立科学合理的政府间财政关系.这个过程要分析各种公共服务的特点、各级政府所具有的比较优势以及各个参与者的动机,明确各级政府拥有的支出权力,并在此基础上确立各级政府财力,从而改善政府治理,使政府能更有效地供给公共服务.为此,《决定》指出,我国要 “明确事权,建立事权和支出责任相适应的制度”. 　　支出权力在各级政府间的分配即为财政事权划分,它是政府间财政关系建设的起点,也是其中核心的部分,清晰划分各级政府的事权具有重要的意义.首先,明晰的事权划分是形成共同市场的必要条件.共同市场是市场发挥资源配置决定性作用的基础,其本质是让资源要素与商品在统一市场条件下自由流动.科学合理的事权划分能够让财政分权体制下的各级政府激励相容,发挥自身优势,既竞争又合作,而不是采取以邻为壑的政策扭曲资源配置.其次,清晰合理的事权划分是财政分权体制保障公共服务提供公平与有效的基本条件.财政分权的效率提高依赖于清晰的事权划分.再次,科学合理的事权划分是财政支出发挥作用的前提.现代财政的实质是居民向政府授权和购买公共服务,政府需要首先了解居民的需要,以确定各级政府的支出需要,以事权确定为基础,确定最合理的财政融资方式.最后,科学合理的事权划分是政府治理的重要支柱.运行良好的财政分权体制能够帮助改善政府治理,而科学合理的事权划分体制是保障财政分权体制能够促进政府治理的重要手段. 　　事权划分对于财政体制的顺利运转有重大意义,但事权划分也需要一个重要的前提,即政府治理结构体现法治社会的基本形态.事权划分要在政府与市场、上级政府与下级政府之间形成制度化的契约结构,因此明确划分的事权结构需要法治社会作为基础来保障实施.理论上,法治社会对于建设有限和有效的政府治理有重要作用.现代财政分权理论 ( 如 Weingast,2009)[1]更加强调激励作用,其中一条重要的原则即要实施制度化的政府权力结构.制度化的权利结构给市场经济建设和财政体制运行提供了稳定的法治环境,限制政府不合适地干预市场机能,也保障不同层级政府之间的承诺得以实施.法治社会建设与事权划分实施事实上是互相促进的关系.市场经济的发展将形成基本的法治结构,市场不断要求尊重契约的精神将推动事权划分的改革.事权划分的改革更明确了政府的职能,改善了政府的问责机制,将更加符合法治社会的要求,也就促进了政府尊重法律和制度契约的精神,而这反过来又能更好地促进事权明晰改革的深入. 　　本文分析了我国财政事权划分的一些主要问题,并提出了改革的建议.以规范的政府事权划分框架和国际先进经验的比较来看,我国政府事权划分存在着责任模糊不清,中央政府事权 “不实”,省级政府在一些公共服务提供上 “缺位”,地方政府支出责任 “超负”的问题.未来的事权划分改革需要基于我国问责保留在中央政府的政府治理结构,以构建激励相容的事权结构为核心原则推进. 　　改革要妥善处理城镇化对地方政府事权划分提出的新挑战,更加有利于形成政府与市场的合理边界,应强调发挥市场在服务供给上的作用.各级政府都应逐步扩大直接向居民提供服务.各级政府,尤其是较高层级的政府,应当从原有的管理机构逐步转变为公共服务提供的重要环节.事权划分的改革应该成为综合性经济、政治改革的重要组成部分,与法治建设结合,通过顶层设计的路径方式推进. 　　一、财政事权划分的基本原则 　　事权是政府在政府行为中承担的任务和责任,政府行使事权通常以财政支出的形式体现.根本来说,事权划分的起点是政府与市场关系的界定.在明确政府职能的基础上,还要按照居民偏好差异性、公共职能的受益范围、参与者的动机和公共服务的规模效应等因素的综合考虑,逐步确立各级政府的任务和职能. 　　事权划分的过程通常涉及的利益群体很多,过程复杂,但经济理论可以为我们提供一定的指导. 　　市场失灵理论表明政府在市场经济中的职能是使用政策工具改善市场失灵所带来的福利损失.以福利经济学理论为基础,Musgrave ( 1959)[2]定义了资源配置、促进收入分配和稳定经济三大政府职能. 　　不同层级政府间垂直分权