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上海来沪人员与实有人口管理 朱宝树 华东师范大学 中国现代城市研究中心 人口研究所 基本概况 管理和服务 问题思考 “城市，让生活更美好！” 上世纪九十年代以来，上海进入了开埠以来最大规模的以农民工为主体的城市移民发展时期。移民城市发展的希望和矛盾很大程度上都在于城市移民。世界上的国际化大都市在其形成发展过程中都曾面临包括城市移民在内的诸多社会问题挑战。但是，西方发达国家是在经历了工业革命至二次大战一百多年的“充分城市化”以后，才开始向城市现代化转换。而上海则是正在同时经历着城市化和城市现代化两个不同的历史阶段。因此，实现“城市，让生活更美好！”的愿景，既有更高的历史起点，又面临更为复杂的挑战。 一、基本概况 1、来沪人员迅猛增长， 以农民工为主体人群； 2、在沪滞留时间趋于延长， 增长重心向郊区转移； 3、实有人口逾2000万，来沪人员逾三成。 1、来沪人员迅猛增长， 以农民工为主体人群. 上海市的流动人口：一是外来流动人口或称来沪人员，即人在上海而户口不在上海的人，其中在沪居住满一定时间（半年或1年）的为来沪常住人口；二是上海市内流动人口，即有上海户口的“人户分离”人口。 2、在沪滞留时间趋于延长， 增长重心向郊区转移. 1984-2008年，在沪居住1天及以上来沪人员中居住半年及以上的比重由31.6%上升到80.6%。1988-2003年，来沪人员总量中在沪居住1年及以上至5年以下的比重由22.2%上升到40.2%，居住5年及以上的比重由9.6%上升到24.4%。在2005年的上海来沪人员中，离开户口所在地1-5年和5年及以上的比重分别为45.4%和29.4%。 上海市外来流动人口的滞留时间分布变化% 上海外来流动人口的滞留 全市来沪人员增长重心，上世纪80年代在中心城核心区，90年代转移到中心城边缘区和近郊区，进入21世纪以来则出现了进一步向远郊地区转移的新变化。以2000-2005年与2005-2008年两个时期相比较，中心城区的外来常住人口总体上都表现为减少，全市来沪常住人口增量分布在浦东新区的比重由15.5%上升到18.29%，分布在近郊闵行、宝山、嘉定三区的比重由39.80%下降到19.10%，而分布在远郊区的比重则由48.39%上升到66.70%。 上海市的外来常住人口分布 中心城核心区指黄浦、卢湾、静安、虹口，边缘区指徐汇、长宁、普陀、闸北、杨浦，近郊区指闵行、嘉定、宝山 2008年上海市的户籍和常住人口 万人 d：上海户籍的常住人口 Ad：户在人不在大于人在户不在人口 Ad：户在人不在小于人在户不在人口 3、实有人口逾2000万， 来沪人员逾三成. 2009年7月，上海在全市范围内首次启用了“上海市房屋(人口)基础信息采集系统”，进行实有人口、实有房屋即“两个实有”信息采集。上海市的实有人口，是指居住在上海的所有人员，包括居住在上海的的本市户籍人口、来沪人员、境外人员。截至11月底，全市共登记门弄信息254万条，房屋信息1129万余间，实有人口信息2080万余人。其中，户籍人员1396万余人，来沪人员656万余人，境外人员26万余人。 二、管理和服务 1、从限制性管理到推进均等化服务； 2、从重在总量控制到促进社会融合； 3、从户籍人口服务到实有人口服务. 1、从限制性管理到推进均等化服务 上世纪八、九十年代，上海对待来沪人员基本上还是以限制性的管理政策和措施为主，最有代表性的是1991年上海市发布了收容遣送管理条例，把盲流收容后遣送回原籍。但是，这种定期清理的制度成本巨大，效果有限，据估计70%的盲流人员在遣返后不久又返回了城市 进入21世纪以来流动人口管理政策从严格控制为主向管理和服务并重转变，出台了大量维护流动人口合法权益的政策措施。2002年推出了引进人才居住证制度，2004年又将居住证制度扩大到所有来沪人员。从此，上海市的外来流动人口管理逐步走出了一条以居住证制度为核心不断完善均等化基本公共服务的新路子。 2、从重在总量控制到促进社会融合 1984年11月，市政府批复同意市公安局拟订《上海市外来寄住户口管理试行办法》。此后，又陆续出台了《上海市暂住人口管理规定》（1988）、《上海市单位使用和聘用外来劳动力管理暂行规定》（1993），《上海市外来流动人员管理条例》（1996）等一系列政策法规。尽管这些政策的实施体现了上海流动人口管理的逐步完善，但很大程度上仍是重在控制流动人口过快增长。 2002年9月开始正式实行外来从