国家审计理论架构-南京审计学院-郑石桥培训资料.ppt

* 综上所述，作为经济问责系统构成部分的国家审计，其目标是通过基于责任方认定业务和直接报告业务，发挥经济问责信息保障作用，通过这种信息保障作用，促进政府治理主体改善业绩、提高效率和效果、提高透明度、强化公共责任、保持可靠性和揭露腐败。 以上是关于国家审计目标的一般分析，中国特色社会主义国家审计环境对其产生重要影响，从而显现国家审计目标的中国特色。 * 当代中国正处于改革开放时代，转轨是这个时代的主题，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，将是相当长一段时间内我国经济社会发展的一个基本特征，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。在转轨时期，大量体制、机制和制度性问题需要解决，这就迫切需要政府审计不只是查出问题，更重要的是从体制、机制和制度角度找出问题产生的原因，提出审计建议，并推动相关部门和单位改进体制、机制和制度。所以，当代中国的政府审计环境需要中国特色社会主义政府审计在审计目标定位上要立足批判性，坚持建设性（刘家义，2008；陈尘肇，2008）。 * 审计目标有二种定位。第一种定位，审计只是鉴证机会主义行为是否存在。鉴证机会主义是审计的基本功能，在这种功能定位下，揭示代理人的机会主义行为是审计的核心，这种审计主要发挥批判性作用，称为批判性审计（刘家义，2008）。 第二种定位，抑制机会主义行为，也就是说，在鉴证机会主义行为是否存在的基础上，找出机会主义行为出现的原因并协助委托人防止或预防机会主义。找出机会主义行为出现的原因也就是要找出激励机制、制衡机制及其他监督机制所存在的缺陷，因为只有上述这些机制存在缺陷，才会出现超出可容忍水平的机会主义。 * 协助委托人防止或剩余预防机会主义就是要对发现的治理构造缺陷进行改进，以优化治理构造，降低机会主义行为的程度。所以，这种定位下的审计要做三方面的工作，一是鉴证机会主义行为是否存在；二是对治理构造进行评价，从治理构造缺陷的角度分析机会主义行为存在的原因；三是协助委托人改进治理构造的缺陷。在这种审计定位下，揭示代理人的机会主义行为是审计的起点，核心问题是找出机会主义行为的原因和帮助改进治理构造，进而抑制机会主义行为，这种审计主要发挥建设性作用，称为建设性审计（刘家义，2008）。 * 国家审计要立足批判性，坚持建设性，如何才能做到呢？一般来说，从审计的角度应对机会主义行为有三个路径，第一种路径是揭示机会主义行为，也就是找出机会主义行为，如果不能找出机会主义行为，委托人根本不知道代理人是否存在机会主义行为，何谈应对代理人的机会主义行为，实现这个路径的制度安排称为揭示机制。第二种路径是预防机会主义行为，建设性审计要抑制机会主义行为，如果有办法能使机会主义行为防患于未然，则是最理想的状态。防患于未然有两种路径，一是威慑路径，代理人出于对审计的敬畏主动放弃其机会主义行为，实现威慑路径的制度安排称为威慑机制； * 二是预警路径，也就是及早地查出机会主义行为，防止星星之火成为燎原之势，实现预警路径的制度安排称为预警机制。第三种路径是抵御路径，也就是分析机会主义产生的原因，针对治理构造（也就是体制、机制、制度）存在的问题进行整改，增加治理构造对机会主义行为的抵御能力。抵御路径属于事后补救，但是，亡羊补牢，犹为未晚，实现抵御路径的制度安排称为抵御机制（刘家义，2008）。 为了实现上述三个路径，还需要一些辅助性的制度安排，首先，审计资源是有限的，所以，为了更好地抑制机会主义行为，需要选择审计项目，将机会主义行为严重的领域作为审计项目的重点领域，这就需要良好的审计计划机制；其次，审计活动是人从事的，需要将人的积极性调动到抑制机会机会主义上来，而不是只鉴证机会主义行为，这需要良好的绩效评价机制（陈尘肇，2008）。 * 四、国家审计客体及中国特色社会主义国家审计环境的影响 审计客体是指审计活动的对象，也称为审计对象或被审计单位，它回答的基本问题是“审计谁”。从经济问责来说，审计客体是政府治理构造中的任务确定及资源分配子系统，这个子系统主要包括两个问题，一是任务确定，二是资源配置。一般来说，大多数国家的任务确定和资源配置都体现在财政预算中。我国有些特殊，资源配置体现在财政预算中，而任务确定体现在国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划中，当然，财政预算也要体现其要求。这里的任务当然是公共任务，而这些的资源分配当然是公共财政资源分配。所以，所有承担公共治理任务、使用公共资源的单位都应该是国家审计客体。 * 最高审计机关国际组织1977年通过的《利马宣言—审计规则指南》指出，所有公共财务管理部门的收支，不论其是否反映或以什么形式反映在国家总预算中，都应由最高审计组织进行审计。公共财政管理部门未列入国家预算的部分也由最高审计组织进行审计，不属免受审计的范围。审计机