四川资阳三岔快速通道高速公路项目引入社会资本PPP模式实施方案讨论稿解读.doc

四川资（阳）三（岔）快速通道高速公路项目引入社会资本 PPP模式实施方案 （讨论 基于资阳市人民政府（本方案中对应的财政部门为资阳市财政局。政府不直接签约的，具体也可委托政府部门或相应的事业单位，通常为行业主管部门作为政府实施机构，但不包括政府平台公司，以下统称“政府方”，若政府方不是财政局，则由财政局出具书面函件对《PPP合同》约定的财政补贴等内容予以确认）与中国建筑股份有限公司（具体将由中建八局等集团单位实施，以下统称“中国建筑”）拟在四川资（阳）三（岔）快速通道高速公路项目（以下简称“本项目”）实施合作，根据财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金[2015]57号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）等法律法规，特提出如下“PPP合作模式”，主要内容如下。 第一部分，类似模式对比分析 随着政策调整，近几年高速公路投资模式不断调整，大致经历了以下几个阶段： 第一阶段：政府成立高速公路建设公司，财政筹集资本金投入高速公路公司，以高速公路公司为借款主体向银行申请长期贷款，财政对银行出具差额补足或流动性支持等函件。该模式对财政筹措资本金压力大、贷款形成地方债务，增加高速公路公司的负债； 第二阶段：2012年12月29日《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见（国发〔2012〕64号）》发布，该文件指出：“支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，”随着该文件的发布，为社会资本以“股权融资”方式参与高速公路项目提供了依据，该模式在一定时期缓解了地方政府具体项目中资本金的筹措压力，但股权回购的安排、项目融资的兜底均成为地方政府的债务； 第三阶段：国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）的发布，以财政兜底进行高速公路项目融资得到了限制，同时76号文提出了PPP模式，在不到一年的PPP模式推进中社会资本有着不同模式的尝试： 1、PPP+股权回购 社会投资人与政府公司约定一定年限内回购社会资本在高速公路项目公司中的股权，从而社会资本实现退出。该模式实质仍为政府融资模式，财金[2015]57号文指出“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目”，因此该模式已经不可行； 2、公告脱帽的平台公司自行实施PPP 《国务院办公局转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）提出：“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，”由脱帽平台公司实施高速公路PPP项目，可能存在两个不利方面：一是项目筹资形成的负债会增加高速公路公司的负债总额，从而可能引起高速公路公司负债率上升，不利企业优化财务指标；二是公告脱离财政支持后，高速公路建设巨量资金需求对高速公路公司本身的筹资能力带来挑战； 3、社会资本控股与地方高速公路公司合资实施PPP 社会资本与地方高速公路公司全过程股权合资，通过项目运营后收入加财政运营补贴回收本金及获得合理回报。该模式具有如下优势： （1）不会产生新增地方债务 项目融资以SPV项目公司为借款主体，不需要财政直接给予银行兜底承诺，不会形成地方新增债务； （2）不会引起地方高速公路公司债务的增加 由于地方高速公路公司在项目公司中不是控股股东，项目公司融资形成的债务也不会并入地方高速公路公司层面； （3）财政得以获得长期、平滑的压力释放 PPP模式在引进社会资本的同时，在项目本身运营收入不能满足社会投资人获得“合理投资回报”的标准的，地方财政需通过财政补贴（投资补助、运营补贴等）等方式补足社会资本收益，因该补足义务存在不确定性，不会形成地方政府的新增债务。 下面就围绕社会资本与高速公路公司合资PPP模式展开。 第二部分，政策环境分析及实施PPP模式的必要性 一、中央至地方都发布相关文件，鼓励政府项目采取PPP模式实施 2014年以来，作为政府项目投融资模式改革方向的PPP（Public-Private Partnership）模式越来越得到重视，尤其是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有