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教 育 行 政 学 陈玉祥 国外行政学的发展 行政学的传统形成于本世纪20、30年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪60年代。 1．思想基础 西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯.韦伯等人所奠定的。有西方学者说，传统的公共行政理论的主流，是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来的，最典型地体现在W.威尔逊和德国学者Ｍ.韦伯的论文中。 （1）威尔逊的“行政(学)之研究” 1887年，美国学者W.威尔逊(Woodrow Wilson)发表了著名的“行政(学)之研究”一文，这成了公共行政学诞生的象征性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统，它“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作”（沃尔多语）。该文涉及三个主题： ——说明行政研究领域的历史； ——确定这个领域的研究主题； ——决定这一领域的最好的研究方法。 （2）韦伯的官僚制理论 马克斯·韦伯（Max Weber） 的官僚制（科层制）理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。他的著作尤其是《社会组织与经济组织理论》（1922）这一论著中对官僚制作了系统的分析。 “官僚制” (Bureaucracy) 被用来表示一种特殊的组织结构安排，也被用来表示一种特殊的行为模式── 一 种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。他将官僚制看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，它的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。 （3）科学管理学派的思想 行政学传统的另一个理论来源是上个世纪一、二十年代的科学管理学派的思想。这个学派的创立者泰勒（Fredric W.Talor）在《科学管理原理》（1911）中提出管理的四类责任或条件：认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、经验和技巧；对工人的科学挑选及其后的进一步开发；将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来；在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。 科学管理运动的另一 代表人物、法国的法约尔（M.Fayal）在《工业管理与一般管理》（1916）一书中： ——确定了工业企业的六大类活动（技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、 会计活动和行政活动）； ——认为行政管理活动包含了五种职能（计划、组织、指挥、 协调和控制）； ——提出了行政管理的十四条原则（劳动分工，权力和职责，纪律，命令统一，个人利益服从整体利益，报酬，集权，权力线，秩序，公平，人员任期稳定，首创精神和集体精神等）。 科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。 2．行政学传统的形成 到了本世纪20、30年代，由于政府改革运动、科学管理运动和政治学中的新学科方向的推动，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特（Leonard D.White ）的《行政学研究导论》和威洛比（William F.Willoughby）的《公共行政学原理》。 古利克（Luther Gulic）和厄威克（Lyndal Urwic）1937年编辑出版的《行政科学论文集》收入了这一时期的行政学的代表性论文，可以说集公共行政学传统的大成。古利克在书中还提出了管理过程的七环节理论（POSDCORB， 即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）。 3．传统的行政学的“范式” （1）公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域。公共行政学的倡导者注重对正式的政府机制即官僚体制以及法律规则制订的研究，而不重视非正式组织和行政管理过程的研究。“通常在于具体地阐述一些政府部门和机构，并使之成为分析的要素”。 （2）政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础。国家政府被分解成两种职能及过程： 一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等； 另一种是行政领域，包括法律和政策的执行，它所包含的机构及程序才是行政学研究的对