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“两分两换”中的情况问题和建议 　　2008年5月,浙江省嘉兴市启动实施了以优化土地使用制度为核心,包括就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”,率先在全国开展了“两分两换”的土地使用制度改革。所谓“两分两换”,就是将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式。以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。两年来,“两分两换”已取得实质性进展,笔者近日随国家发改委青年调研组走进嘉兴,对这一被称为“第四次土地改革”的试验进行了探究。 　　一、实施背景 　　(一)社会转型与经济转型不同步 　　从多项指标看,嘉兴市经济发展水平已相当于世界中上等国家的平均水平,工业化进程基本完成。2008年,嘉兴市人均GDP达到7746美元,产业的非农化率达95%,农村劳动力非农就业和非农收入比例均达到80%以上,且城乡居民收入比为1.95∶1。但与此同时,嘉兴的城市化率仅为45%左右,低于浙江省平均水平。社会转型滞后于经济转型,破解城乡二元结构成为嘉兴发展的迫切要求。 　　(二)土地不足与土地闲置并存 　　嘉兴市没有低丘缓坡、有海无滩,耕地后备资源严重匮乏。根据预测,到2020年,嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩,与每年3万亩以上用地需求相比,至少存在1.32万亩的巨大缺口。然而,在嘉兴农村,农村户均宅基地高达0.96亩,为全省的2.5倍,仅用于通村达户的道路就占地40余万亩,农业小规模兼业经营、农民自建房散乱、农村宅基地和自建房屋闲置等问题长期得不到解决,土地资源的利用效率没有充分发挥,形成严重资源浪费。 　　(三)农民散居增大公共服务成本 　　嘉兴市地处平原水网地带,长期以来农村房屋大多从沿河而居、到沿路而建、再到沿田而造,因而造成了居住散乱,全市60多万户农户,现分布于13111个自然村。居住分散,导致水、电、气、路等基础设施的建设、运行和维护成本非常高,很难向农村延伸和覆盖,教育、医疗等基本公共服务水平也很难提升,同时造成了重复建设和资源的巨大浪费。 　　(四)农房改造需求迫切 　　据一项针对嘉兴??1155户农户的调查显示,现有60%左右的农村住宅是上世纪八九十年代建造的。随着生活水平的逐年提高,农民对农房改造愿望比较强烈,未来5年打算建房的约占30%,未来10年打算建房的农户约占60%。但由于土地属农保田,不少地方自1997年以来就停止了对农村宅基地的审批。宅基地问题成为眼下嘉兴农村的主要矛盾之一。在这种情况下,推进农房改造集聚,成为改善嘉兴农民居住条件的迫切需要。 　　二、“两分两换”政策措施 　　2008年嘉兴市先后确定了14个镇先行试点“两分两换”工作,试点总面积582.13平方公里,农户8.83万户,人口33.18万人,宅基地面积8.82万亩。具体做法是: 　　(一)实施农村住宅置换城镇房产政策 　　农户可自由选择“公寓房结合产业用房、货币补偿”的不同组合安置模式。考虑农户实际需求,以及农民置换公寓房存量大和稳定房地产市场等因素,与以往“拆一还一”不同,规定“按照政策认定人口,每人40平方米,每户再加60平方米”,适度控制置换面积。原住房与新住房的差额面积,按每平米300―400元的标准补偿。如果选择置换产业用房(工业园标准厂房),则采取股本经营方式,实行保底分红。 　　同样的住房处于不同的地段,其市场价值大相径庭。为让农民在本轮农房改造中得到最大实惠,嘉兴鼓励打破村的建制,允许跨村流动,一方面通过城乡建设用地增减挂钩,科学配置土地资源;另一方面利用经济杠杆控制建房占地面积,控制独立式房屋的建造数量,确保新建农房土地节约率50%以上。目前,嘉兴市已初步形成主、副中心城市城区以公寓房为主,新市镇以公寓房和联排房为主,新社区以联排房为主的集聚建房模式。 　　(二)实施土地承包经营权置换社会保障政策 　　一方面支付农民土地承包经营流转费(租金700元/亩/年),今后以每年50元/亩的幅度递增;并以当年粮食价格计算收益,保障农户土地经营权收益得到充分保障;另一方面对农民参保进行补助,如七星镇规定按照16周岁以上的每人补助12000元、16周岁以下的每人补助4000元的标准进行参保补助,为60周岁以上居民一次性办理城镇居民社会保险手续。在余新镇,60周岁以上老人每月发200元补贴,镇里负责推荐40―50周岁农民每年每人到农业项目做工100―150天。 　　(三)创新农民创业就业扶持政策 　　为了解决大量新增非农人口的就业问题,嘉兴市出台了《关于进一步促进城乡平等充分就业的实施意见》,将“两分两换”中自愿全部放弃土地承包经营权的人员纳入享受就业政策对象,按无地失业人员