“十二五”时期农民工市民化难点重点与对策.docVIP

“十二五”时期农民工市民化的难点重点与对策 　　农民工是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动者。促进这一群体在城市安居、定居是推动我国城镇化进程的核心任务。“十二五”时期需要针对农民工市民化中的难点和重点，采取有针对性的政策和措施。 　　一、实现职业和社会身份的双转变是农民工市民化的基本内涵 　　农村劳动力向非农产业和城市转移是城市化的基本内涵，但特有的户籍管理制度使得我国农村劳动力向城市转移具有“只流动而不迁移”的特点。进入城市务工的农村劳动力在职业上为非农就业，而社会身份由其户籍所决定为农村居民，不能享有城市户籍居民的福利待遇和公共服务，因此，职业与社会身份的城乡分离成为我国农民工的基本特征。从这个意义上说，我国的农民工市民化是指农民在进入城市实现职业身份转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式转变的过程，即实现职业与社会身份的双转变。 　　二、获得与城市原居民同等的公共服务是促进农民工市民化的核心 　　在我国，农民工能够实现社会身份的转换有两种途径：一是通过将其户口转为城镇户口。二是使公共服务覆盖于全体农民工。“十二五”时期农民工市民化的重点应在于后者。这基于以下两个原因：其一是城乡户口各有其所附带的权利（农业户口附带着土地权利及计划生育权利），当两者利益比较差异较小时，城镇户口吸引力不大，小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力均在下降；其二是城乡户口附带福利之间差异过大时，城市户口难以放开，放开也不得不收回，如郑州市的户籍改革。因此，“十二五”时期农民工市民化的核心不在于一次性放开户籍制度，而在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提高其在城镇定居的能力和意愿。 　　三、跨省流动农民工的市民化成为我国农民工市民化的难点问题 　　（一）跨省流动仍将是“十二五”时期农民工流动的重要特征 　　从“十一五”时期的情况看，外出务工农民51%为跨省流动，流动主要方向是东部地区。假设跨省流动者与全部外出务工者流向东部地区的比例相同，则约1/3外出务工者，即约有4500万流向东部地区。“十二五”时期，随着我国经济增长动力从出口向内需转变，中西部地区工业化步伐可能会因此加快，吸纳本地区农民工的能力会有所增强。但东部地区二、三产业的就业弹性高于中西部地区（参见表），即使东部地区产业升级战略取得成效，由于生产性服务业仍将进一步带动生活性服务业的发展，服务业相对较高的就业弹性使得“十二五”时期跨省流动的农民工规模可能不会明显下降。 　　（二）我国公共品供给区域化和地方化的格局强化了跨省流动农民工市民化的难度 　　我国目前基本公共服务的统筹层次较低，形成了以地方为主的基本公共服务供给模式，即满足公民权利的公共品供给呈现为区域化和地方化的格局。这就使得农民工流入地的城市政府在为农民工提供与城市原居民同等的基本公共服务方面，面临着意愿和能力不足的问题。意愿体现在，为当地户籍人口提供公共服务的事权划分现状，使城市政府为农民工提供公共服务的意愿因隶属关系的远近而递减，即首先解决本市农村进入城区务工人员，其次是本省的农民工，外省农民工排在最后。能力不足在于我国城市社会保障、教育、卫生、住房等公共服务的资源配置依据城镇户籍人口规划和提供，在对本市城镇户籍人口尚存在多方面历史欠账的情况下，覆盖大规模外来农村人口存在困难。 　　四、在为农民工提供与城市原居民同等的公共服务领域中，教育、卫生和保障性住房对地方政府相对压力较大 　　国务院发展研究中心课题组（2010）研究表明，就全国而言，目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生服务、社会保障和保障性住房，这些也是城镇户口所附带的基本福利。这些领域中对地方政府财政形成的压力因公共服务的性质差异而有所不同。 　　社会保障在我国是准公共物品性质的公共服务，由政府、企业和个人共同承担。以农民工的养老保险和医疗保险而言，年龄结构偏轻的农民工群体加入当地社会养老保险提高了社会统筹能力，也能够通过个人账户的积累自行为将来储蓄。与用人单位建立劳动关系的农民工的大病统筹医疗保险主要由企业和个人承担；参加新农合的农民工，已得到国家和家乡政府补助。农民工的失业保险具有现收现付性质，农民工参保的受益与贡献对等。最低生活保障只会占农民工总量的很小部分，可由城市根据农民工居住年限、工作稳定性及其它条件考虑是否纳入。而教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生、保障性住房等公共服务则具有完全公共物品性质，政府的支出压力相对较大。 　　五、“十二五”时期解决农民工市民化难点问题需要制度创新 　　（一）加大中央政府对