“十二五”时期加强地方政府债务管理建议.docVIP

“十二五”时期加强地方政府债务管理的建议 　　一、有限开放地方政府融资势在必行 　　从世界范围看，地方政府的举债权都是有限的。据统计，53个主要国家中，共有37个国家允许地方政府举债。各国地方政府的举债权都受到一定的制度和规则约束。各国实践证明，完全依靠市场力量约束地方政府的举债行为是十分困难的，需要有中央政府或社会公众的监督，需要上下级间的协调和行政上的强行控制，来抑制地方政府内生的举债冲动，引导地方政府融资行为的理性化。 　　从我国实践看，有限开放地方政府融资势在必行。一方面，现行分税制度安排为开放地方政府融资提供了必要性和可能性。目前，省及省以下各级地方政府都承担着大量的事权和支出责任，并且随着工业化和城镇化进程的加快，地方政府的事权进一步扩大，特别是公共资本性项目建设跨期融资的特征对地方政府提出了融资需求。同时，随着经济的快速发展，地方政府的收入规模不断扩大，相应增强了地方政府的债务承受能力，也使地方政府融资成为可能。 　　另一方面，地方政府融资的放开有限。作为单一制国家，中央政府是地方政府债务的“最终还款人”，中央政府应该承担起地方政府债务的管理责任。作为体制转轨国家，地方政府监督和管理制度尚不完备，地方政府的“投资饥渴症”无法有效抑制，如果放任其融资，必然导致债务无限膨胀，引发财政危机。 　　因此，有限开放地方政府融资包括两层含义：一是地方政府的债务性融资要受到中央政府的管理与监督。二是根据各方面条件的完备程度决定是否放开，对于相关制度建设较完备的融资可先行放开，并鼓励其大力发展；对于制度尚不完备的融资则要严格控制。 　　二、债券融资应成为地方首选融资工具 　　与商业银行贷款相比，地方政府债券融资具有多种优势（详见下表）。债券融资中发行人拥有较强的自主性，能够根据自身需要，灵活选择期限、金额和利率，可以有效解决项目建设期与收益期的不匹配问题；债券融资低利率时融资成本的锁定，可以有效节约建设成本；债券的市场化运作，有助于地方政府债务自我约束机制的形成，有利于偿债风险的控制???债券融资较为完备的信息披露制度，既有利于资金使用效率的提高，又有利于投资者与市场的监督；债券较强的流动性，既提升了发行人成功融资的概率，又方便投资者规避风险。 　　从优化我国金融市场结构来看，地方政府债券市场应该大力发展。一方面，现行银行贷款占主的地方政府债务性融资格局，极易使财政风险转化为银行风险；另一方面，作为债券市场的重要组成部分，地方政府债券市场是我国证券市场发展的“短板”，其发展的滞后限制了投资者的投资选择，影响了证券市场的健康发展。 　　综上所述，债券融资对于规范地方政府举债行为、控制财政与银行风险、优化金融市场结构、满足投资者多样化投资需求等具有重要作用，理应成为地方政府举债方式的首选。 　　三、引导“城投债”向规范的项目收益债券转变 　　受《预算法》禁止地方政府举债的限制，为满足地方基础设施建设的资金需要，地方政府普遍通过组建城投公司等融资平台，采取发行债券、银行借款，市政资产证券化、市政资产信托计划等多种方式筹措资金，其中，城投类地方融资平台企业发行的企业债券、公司债券、中期票据等被称为“城投债”。 　　当前，有些人将“城投债”视为洪水猛兽，认为地方政府利用融资平台举债的债务直接导致地方政府债务的增加，财政风险的加大，成为制约经济社会发展的重大安全隐患。其实，并非所有地方融资平台的债务都构成地方政府债务。按照国际债务统计口径，只有地方政府提供担保的平台债务才能算作地方政府债务。但目前，地方融资平台债务中到底有多少是地方政府债务无人能知，巨大的地方政府债务“黑洞”成为相关监管部门的一块“心病”。在当前工业化、城镇化加速发展阶段，“城投债”应以何种姿态、向何处发展，成为迫切需要解决的问题。 　　（一）责任重大的“城投债” 　　“城投债”在推出之初，主要是地方政府希望以较少的投入组建一个规范运作的公司，通过吸引社会闲置资本，满足城市基础设施建设资金不足的需要，解决项目建设期与收益期的不匹配问题。当时的“城投债”基本上是能够做到用项目建设后的收益来偿债。但之后随着政府职能的扩展以及由各种原因引发的地方政府投资冲动，地方政府需要为更多无收益或收益差的项目支付建设费用，而现行分税制又使地方政府拥有较少的财政自主权，因此，地方政府希望通过地方融资平台筹措建设资金，并用有收益项目补贴无收益项目，实现资金的良性循环。为确保地方融资平台的顺利融资和获得较低的融资成本，地方政府通过加大土地等资本注入、违规提供各种担保等多种方式向债务日益沉重的融资平台提供支持。到2008年中央为应对国际金融危机，确保4万亿经济刺激计划的落实到位，中央又下文鼓励通过扩大企业债券、中期票据等方式，增强地方财政配套能力。“城投债”又承担起了调