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“城中村”问题形成的原因及对策 　　 随着市场经济的快速发展，城市化进程不断加快，城乡结合部的村落已逐渐位于中心城区之中，形成了“城市里的村庄”，即所谓的“城中村”。“城中村”的存在已成为影响城市建设，制约城市发展的一大顽疾。毋庸置疑，破解这一难题，是一项复杂的系统工程，消除体制障碍是关键，改革产权制度是根本。 　　 　　 一、“城中村”存在问题的分析 　　 　　 “城中村”是城市急剧膨胀与城市管理体制改革相对滞后所产生的结果，其无序化建设和发展给现代城市带来了诸多问题。一是因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地权属和使用混乱，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是。二是村内道路等级很低且不成体系，道路狭窄弯曲，消防车、救护车难以进入，安全隐患多，抗灾能力极低。三是村内环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏，市政及公共配套设施不足，“脏、乱、差”现象严重，与城市景观极不协调。四是社会治安问题突出，大部分随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，“城中村”人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合，“黄、赌、毒”等社会问题突出，各项管理措施严重滞后，社会综合治理压力很大。五是传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，私房出租的巨大收益并未带来村民素质的提高，富裕之后不思进取，不工作、不读书的现象在中青年村民中蔓延。等等这些使“城中村”改造成为必然。 　　 　　 二、“城中村”问题形成的原因 　　 　　 “城中村”是我国城市化发展到一定阶段的特殊现象，追根溯源，其形成主要有三个方面的原因： 　　 （一）城乡二元体制并存是“城中村”的主要成因。从20世纪50年代开始，我国逐步建立了高度集中的计划经济体制，在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，城乡分割明确。改革开放以后，随着社会经济快速发展，城市化进???大大加快，政府出于公共利益的需要，不断扩充城市的区域空间，将城郊农村纳入统一管理，由于村落特有的独立性和封闭性，这些村庄仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制，即形成了城市里的农村社区――“城中村”。管理政策存在的巨大差异，导致行政管理制度条块分割，原有的行政区划缺乏科学性，被征用后的村镇始终未被国家同步从制度上纳入城市社区管理的范畴，在城市中逐步形成一个特殊区域，无法与城市同步协调发展。 　　 （二）土地产权模糊也是城中村问题形成的一个重要原因。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山，属于集体所有。”由规定可知，我国存在国有产权制度和集体产权制度两种形式，一般而言，城市中实施国有产权制度，农村和城郊中采用集体产权制度。由于城市的向外发展，必然向农村扩张，城郊结合部的土地变得稀缺，土地价值增值，但农村土地集体产权制度本身就是一种极其模糊的产权安排，容易形成类似“公地悲剧”的经济现象，造成土地资源的滥用。 　　 中国农村在上世纪实行了家庭联产承包责任感，家庭承包制下的农地产权特点是“集体所有、分户经营”，既保护了土地的集体所有制，又赋予农民在承包期内对土地的经营权。承包制的实行，取得了举世瞩目的成就。但这种土地产权制度安排并不是一次完整的产权变革，在经过一段时间帕累托改进后，该种土地产权制度安排的边际效用渐渐减弱，已呈现制度上的缺陷。上述“城中村”问题的出现就是土地集体产权模糊的典型表现。 　　 农村土地所有权法律上明确规定属于集体，但集体对土地的产权是残缺的，表现在以下方面：1.在《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有；在《民法通则》中则被界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。法律对土地所有权究竟属于哪一级集体经济组织没有明确界定，也没有进一步明确由谁来行使所有权。所有权实际处于虚置状态，这导致土地产权主体的多元化，各主体为争夺所有权而发生冲突。2.《中华人民共和国土地管理法》规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，使所有权成了一种抽象的法律象征，土地产权难以转让。 　　 当城市向农村扩张的过程中，城郊土地资源稀缺，由于土地集体产权安排的残缺，各利益主体处于自身的考虑，必然导致行为的短期化，才会诱发“城中村”现象。 　　 （三）“城中村”形成是多头利益博弈的必然结果。在城市化进程中，城市政府往往通过征用近郊农村土地来实现其扩张，其间，必然要处理好村民的现实利益和最终出路。平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面利益。作为经济个体的村民，与公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方