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“多龙治水”下的权力冲突 　　蓝藻 　　蓝藻是藻类生物，又叫蓝绿藻；在一些营养丰富的水体中，有些蓝藻常于夏季大量繁殖，并在水面形成一层蓝绿色而有腥臭味的浮沫，称为“水华”。大规模的蓝藻暴发，被称为“绿潮”(和海洋发生的赤潮对应)。绿潮引起水质恶化，严重时耗尽水中氧气而造成鱼类死亡。更为严重的是，蓝藻中有些种类(如微囊藻)还会产生毒素(简称MC)，大约50%的绿潮中含有大量MC。MC除了直接对鱼类、人畜产生毒害之外，也是肝癌的重要诱因。 　　 　　 　　5月29日上午，在高温的条件下，太湖无锡流域突然大面积的蓝藻暴发，无锡饮用水取水口区域的水面上漂浮着一层蓝藻，以致腥臭味不止，使得市民使用的饮用水以及生活水产生了紧张。近年来，太湖蓝藻是年年爆发，江浙沪三地政府多年来对太湖污染也很是重视，但是至今没有收到标本兼治的效果，太湖污染仍然很严重，甚至是进一步恶化，这次“蓝藻暴发事件”再次将流域水污染的警钟敲响。为了经济的发展，对自然、对环境、对水体，我们曾经忽视了很多问题，于是今天我们面临很多亟待解决之“痛”。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”太湖的问题，水体富营养化问题，背后的原因很多，就从法律角度来做探讨，切入点也很多，其中之一就是“多龙治水”法律构建带来的尴尬。当然，“多龙治水”这一形象的说法之中也涵盖很多个方面。概而言之，“多龙治水”的解决必然要提及到集中管理，流域管理，这两者涉及的法律机制构建的面也很广，其中一个核心问题就是流域治水的权力配置问题。 　　在我国，水污染治理的法律法规加上各种规章和地方性法规，数量并不少，就在权力配置之上，在作者看来，主要存在着两种权力冲突，其一，区域治理和流域治理之争，其二，各部门治理职能之争。本文的旨意在于为流域治理的权力优化配置提出有实际参考价值的探讨，首先须认清这两种权力冲突的存在，法律制度之间的脱节。 　　 　　一、流域治理与区域治理之争 　　 　　水污染控制在我国被分条分块，按区域进行治理，并没有真正实质上实现按流域治水，各行政区域各自为其“水政”。 　　目前关于流域水污染防治的法律主要有《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”这显而易见是一种以行政区划为基础的区域治水的体制。1996年，修订后的《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”；第十八条规定“国家确定的重要江河流域的水资源保护机构，负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况”。这些修改说明了国家对水污染流域治理引起的重视，但是并没有把流域治理放在应有的位置上，还是改变不了《水污染防治法》建立起来的“各级人民政府的环境保护部门统一监督管理的”区域管理体制。 　　2002年修订的《中华人民共和国水法》进一步确立了流域管理与区域管理相结合的监督管理体制，确立了“流域管理与区域管理相结合，两者并重；统一管理和分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的管理机制”。同时规定了流域管理机构在流域水污染防治中的作用，如在“水资源、水域和水工程的保护”一章中，规定了“县级以上人民政府水行政主管部门，流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力”、“跨省界的水功能区划由流域管理机构会同地方水行政主管部门拟定”等条款。尽管如此，《水法》的立法重点在水资源的开发利用上，而不在于水污染防治，所以这种调整对水污染防治流域管理起到的效应是有限的。 　　就太湖来讲，整个太湖流域水资源保护和水污染防治作为其主要职责的机构，仅有太湖流域水资源保护局。此局名义上是由水利部和国家环保总局共管的，实际上只为太湖流域管理局的一个下属单位，权威性低。即使是太湖流域管理局也仅为水利部在太湖流域等范围内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主要职责，为具有行政职能的事业单位，在水污染防治方面的职能范围很有限。 　　又比如《淮河流域水污染防治暂行条例》是我国有关流域水污染防治的第一部行政法规，其中第四条规定设立淮河流域水资源保护领导小组和淮河流域水资源保护局，协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题。但是根据《淮河流域水污染防治暂行条例》，淮河流域管理机构的法律职能主要在于对水质、水情等的监测、咨询、建议等，并不存在实质性的水资源保护与水污染防治职能。