“山西整改煤炭企业”背后行政合法性与合理性研究.docVIP

“山西整改煤炭企业”背后的行政合法性与合理性研究 　　一、问题的提出 　　自2008年以来，山西省政府出台了一系列规范性文件，对省内煤矿企业进行兼并重组。这一改革（以下简称“山西煤改”事件）于2009年经媒体报道后，引起社会各界广泛讨论乃至争议。其中最重要的几个法学问题是：在现行法律框架下，山西煤改是否具有合法性与合理性？山西煤改应该受到怎样的法律规范？公权力与私权利如何平衡，被强制兼并重组的企业皆具有合法资质，政府将它们强行兼并到其他企业的行为无疑损害了其合法拥有的采矿权与对厂房设备等生产资料所享有的所有权。但山西省政府宣称其兼并重组方案有公共利益追求：如减少矿难，保障人民生命财产安全，维护生态平衡等。那么，山西煤改能否被称作是征收行为呢？法学界对此众说纷纭。 　　二、事件背景――利益线索 　　在社会经济大转型的环境下，国务院出台了“国发 200518号”文和“国函 200652号”文，旨在积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造。之后，山西省为了响应国家的号召，根据“晋政发200823号”文和“晋政发 2009 10号”文进行了大规模、高标准的煤炭企业整改。看似合法有理的煤改为什么会引起社会的巨大反响呢？事实上，山西省煤改依据的两份地方红头文件是违背国务院精神的，整改的标准也大大超过国务院的标准。另一方面，山西省煤改侵犯了煤老板的合法私权利。但山西省政府宣称其兼并重组方案有公共利益追求。那么，山西煤改到底算不算征收行为呢？学者们对此纷争不已。季涛教授认为：“征收是国家先改变财产的所有权，然后再给予补助，而本次整顿更像是政府主持下的强制收购。”周江红教授对此回应道：政府在收购中有强制性手段，其实就是一种变相征收。笔者比较赞同周江红教授的观点。变相征收其本质上和一般征收没有区别：1.行政相对人失去了其财产权；2.这种“失去”是政府的行政强制手段所导致的。“山西煤改”中，政府强行要求小煤矿入股或出卖给其划定的大型煤矿，而且转让价格由政府指定，这其实就是征收的另一种表现。如果这是一种征收行为,那么最大的问题就在于补偿到底合不合理？另???，我们还要思考一下山西省的煤炭整改是否合理，是否符合比例原则、必要原则、相对称原则？本文立足于在实体法层面正确定性山西整改煤炭企业，从合法性、合理性出发解读这一事件，并以此为提高政府效能提供分析与建言，望求教于同道。 　　三、山西煤改的不合法与不合理分析 　　合法行政原则就是要求行政权的存在和运行都必须依据法律，符合法律要求，而不能与法律发生抵触和冲突。这一原则是法治在行政法领域的体现、要求和反映。根据合法性原则的理论阐释，我们不难看出，山西煤改存在以下不合法之处： 　　（一）山西省出台的红头文件违背国务院法规 　　“一切取决于授权起初目的与意思。”这是有效规范政府行为，使得政府能够更好地管理社会公共事务，维持社会秩序，实现公共利益和保障行政相对人的合法权益的需要。但是，在整改煤炭企业过程中，山西省分别于2008年和2009年出台的两份红头文件：“晋政发 2008 23号”文（以下简称23号文）和“晋政发 2009 10号”文（以下简称10号文）均与国务院精神不符。在23号文中提出的“通过大型煤矿企业兼并重组中小煤矿，形成大型煤矿企业为主的办矿体制”，与“国发 2005 18号”文提出的“鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。”相比，没有顾及现有煤矿布局的区域差异和投资来源的广泛性、投资途径的合法性，实质上是将国家行政引导鼓励政策改为地方行政命令，这是违背依法行政的要求。在规模要求上，与“国函 2006 52号”文“整合后矿井规模不低于30万吨/年，新建矿井规模原则上不低于60万吨/年”相比，10号文提出的 “到2010年底，兼并重组整合后煤企规模原则上不低于300万吨／年，矿井生产规模原则上不低于90万吨／年”，等于是在短时间内大大超过了国务院批准的合理规模。山西省政府在没有国务院授权的情况下制定“自己的标准”，使得一大批拥有合法证件又符合国务院文件要求，但年生产规模在30万吨以上300万吨以下的煤矿，被强制收购兼并。省政府的文件否定了国务院文件，违背了行政行为级别秩序性、效力稳定性、内容确定性的要求，显然是违法的。从法律意义上讲，这是山西省创设的一种“行政许可”。事实上，政府的红头文件并不是法律，也不是地方法规，准确地应叫规范性文件――是指宪法、法律、法规、规章以外，有关机关和部门制定发布的非立法性文件。红头文件不能与法律、行政法规和政府规章相抵触。但山西省凭借两个红头文件，就拉开山西历史上力度最大的煤矿整合序幕。在这样的事实下，法律在行政文件面前就形同虚设了，法治将不复存在。 　　（二）山西煤改违宪违法 　　2004