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中原城市群建设的制度创新研究 　　摘要:区域协调发展是科学发展观下指导区域经济发展的新理念。运用该理念分析中原城市群发展的过程和现状,发现由于制度的缺陷或缺失,导致城市群内部存在非理性竞争、资源不共享、区域一体化受阻、地方保护主义严重等不协调因素。对原有制度进行改革创新,建立起可以解决以上问题、达到区域协调发展的创新型区域发展的新制度。 　　关键词:中原城市群;制度创新;协调发展 　　 　　在区域经济发展中,城市群的优势在于若干城市集聚于特定的地理空间,相互作用和联系能产生大于单个城市“加和”的经济能量,获得群体性总体收益。而在我国,由于受一系列地方化的行政管理制度的限制,一些城市群实质上仅仅是一定数量的城市在地理上的集中,所产生的经济能量基本上是“数字加和”,而不是真正的城市群系统能量。 　　 　　一、中原城市群发展的制度障碍分析 　　 　　中原城市群以郑州为中心,包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源共9个省辖(管)市,14个县级市、33个县、340个建制镇。区域土地面积5.87万平方公里,占河南省的35.1%,总人口3950万人,占河南省的41%,2007年区域内实现生产总值8610.5亿元,占河南省的总量57.4%。中原城市群集聚了河南省60%的城市,这些城市空间布局紧凑,人口密度为每平方公里680人,是我国中西部地区人口密度最大的区域之一。中原城市群是一个尚处于发展初期的城市群,从区域协调发展的视角审视,由于先天的制度缺陷或者缺失,目前还存在着一系列不利于城市群整体快速发展的问题。 　　 　　(一)总体协调制度缺失,导致一体化秩序混乱 　　中原城市群建设的初期,是由河南省建设厅、发展和改革委员会、国土资源厅等有关省级部门论证推动的。这种临时性的协调制度存在着总体协调能力不足的问题。 　　首先,相关部门虽然在某些方面是权威,但是其管理权限仅能在本部门有效,涉及跨部门的问题只是处于协商层面,没有强制力,解决不了一些应该集中解决的问题。 　　其次,各个职能部门只是被动地接受、完成省政府交办的任务,是临时性的,没有长远的目标和筹划。 　　再次,虽然城市群内部的各个城市都是地级市,表面是公平的,但是由于各自的实力差别,导致城市之间的话语权是不相等的,这直接影响到了城市之间能否开展平等的合作,如正在大力提倡的“郑汴洛一体化”在推进的过程中就出现了如此难以解决的问题。 　　 　　(二)中原城市群缺乏有效的空间配置机制,阻碍了空间一体化进程 　　要推动城市群空间一体化,必须有一个完善的规划制度,而这个规划制度也必须有执行力。为了促进中原城市群的发展,河南省政府相关部门于2006年制定了《中原城市群总体发展规划纲要》,然而由于这些规划只能起到“引导规劝”的作用,而不能像城市总体规划那样有强制力,因此实施起来困难重重。 　　规划纲要如同在行政区划上将以郑州为中心的9个省辖(管)市集中在了一起,然后发布一个整体的愿景。但是,9个城市也有各自的发展规划,他们在制定各自规划的时候,将城市群总体发展纲要中有利于自身发展的条款,加入其中,大力宣传,而将不利于自身发展的条款设法回避,甚至置之不理。因此在结果上,规划纲要如同将9个城市从行政区划图上规划在了一起,仅此而已。 　　 　　(三)公共服务制度缺陷,导致城市群内资源流通不畅 　　在中原城市群内,公共服务体系仍然是按照各地区的行政区划来构建的,服务对象基本上是行政区内的居民,这种制度将不能适应城市群发展的新需要。 　　第一,随着经济的发展,居民对服务的需要,将不仅仅限于其所在的行政区,而且将跨越临近区域甚至更远,但现行的公共服务制度没有把跨区的需要考虑在内,不能实现城市群内的公共服务共享。如,科学技术资源在城市群内就没有很好的流通,依然是郑州、洛阳掌握着大量的先进技术,而开封、许昌、平顶山等地没有什么高新科技,这不利于整体的资源利用,如果开封、许昌、平顶山等相对落后的地区需要利用这些技术,除了花高价从郑州、洛阳等城市购买以外,就只能自己研发,这样的花费是重复浪费的。 　　第二,现行的公共服务制度决定下的服务和资源的排他性,还容易成为城市之间进行地方保护、牟取地方或者部门利益、分割市场的工具。例如,开封的西瓜要进入郑州市场,必须通过郑州相关部门的行政批准,这加大了开封西瓜资源的销售成本,从而最终将其转移到郑州居民的消费过程中,损害了整体居民的利益。 　　 　　(四)缺失协调的财政制度,导致城市群内城市非理性争夺资源 　　中原城市群内部的各个城市的战略目标重点相同、缺乏特色,经济运行带有显著的行政区域利益的特征,区域合作和摩擦始终并存,重复建设、资源大战、贸易壁垒等诸多问题依然严重,加之地方政府急功近利的短期行为,缺乏长远发展战略眼