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中国农村社会养老保险的历史变迁与制度创新 　　摘要：考察中国农村养老保险制度的历史变迁，是研究农村养老问题的学术起点。面对低效率的现行农村养老保险制度，各地纷纷进行了制度创新。形成了一些新的农村养老保险制度模式。农村养老保险的制度创新是一个强制性制度变迁与诱致性制度变迁相耦合的过程。 　　关键词：农村社会养老保险：制度变迁；制度创新 　　 　　当前，中国实行的还是1992年民政部颁布实施的“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”的农村养老保险制度，这种制度实施十多年来，收效甚微，举步维艰。目前，就全国整体而言，大部分地区农村社会养老保险事业处境困难，徘徊不前，有的地方甚至处于停滞状态。本文试图从新制度经济学的视角对中国农村养老保险的历史变迁与制度创新进行分析。 　　 　　一、中国农村社会养老保险的历史变迁 　　 　　中国农村社会养老保险制度的变迁随着经济基础、政治制度和其他社会环境的变化而演变。建国以来农村养老保险的发展大致可分为三个时期。1949年10月到人民公社成立前，确立了以农民家庭保障为主体的中国传统型养老保障制度。人民公社时期(1957年到20世纪80年代初)确立了以集体保障为主体的社会养老保险制度。20世纪80年代中期至今，确立了以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度。 　　 　　(一)以农民家庭保障为主体的社会养老保险制度 　　新中国成立之后，随着土地改革运动的开展以及农业互助组织的发展，农民生产积极性大大提高，农业生产得到迅速恢复和发展，农民抵御风险的能力大大增强，农民的基本生活得到保障。与此同时，政府颁布了有关农村社会保障的法律，建立了管理农村社会保障事业的机构。1949年起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《中华人民共和国宪法》都规定：劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。但是这一时期针对农村人口的老年社会保障尚未出现，农村老??人完全依靠家庭养老。1956年6月30日一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第53条规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。由于这个文件明确提出了对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员给予保吃、保穿、保烧、年幼的保教和年老的死后保葬共五个方面保障，于是将其简称为“五保”，享受这种照顾的人和家庭被人们习惯称之为“五保户”，这一规定是中国农村“五保”制度的首次法规性规范，自此，中国农村形成了以家庭保障为主体，五保制度并行的养老保险制度。 　　 　　(二)以集体保障为主体的社会养老保险制度 　　从1957年开始，中国实行人民公社制度。在“政社合一”的人民公社制度下，人民公社、生产大队、生产队既是政权实体又是经济组织，农村的基本生产资料都归集体所有。与建国初期相比，这一时期中国农村社会保障制度的显著特点是确立了与计划经济相适应的、以集体经济为基础、以集体保障为主体的农村养老社会保障制度框架。广大农民是公社社员，他们参加由生产队组织的集体生产，从生产队统一领取劳动报酬――粮食和金钱。粮食一般按“口粮加工分粮”或“工分粮加照顾”的原则分配，口粮按人口平均分配。这样老年人的基本生活便得到了保障。不仅如此，老年人还可以参与集体分派的轻活，同样记工分，同样领取工分粮。据统计，到1984年人民公社制度完全解体时，全国有23个省、自治区、直辖市的1330个乡，9460个村实行了退休养老金制度，享受人数超60万人。集体经济的这种平均主义保障方式为公社社员构造了一种理想化的全方位的社会养老保险模式，为解决鳏寡孤独、残疾人的生产生活困难开辟了新的途径，对保障他们的基本生活需要具有极为重要的意义。但是，在人民公社制度下，人民公社、生产大队、生产队的生产是一种团队生产，其作为经济组织面临的两个重要任务是如何有效的测度劳动投入的生产率和测度报酬。在一个由n人组成的生产队中，与某个农民边际努力相联系的利润分享报酬的增加部分被因子1/n给稀释了，结果是一个缺乏效率的低努力水平，n越大，这一努力水平越低。因此，由于农民劳动的绩效很难度量和监督，农民劳动缺乏有效的激励机制，农民个人贡献的边际收益少于个人贡献的边际成本，其结果是产生巨大的效率损失，农民会选择出工不出力、偷懒、磨洋工、搭便车等消极怠工以减少在农业生产中的消耗。这种平均主义、理想化的生产和分配方式实际上导致了一种低水平的社会养老保障模式，这种模式并没有给农民带来福音。