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中国区域规划的战略思路及其对效率与公平的兼顾 　　摘要： 国家密集出台区域规划，其原则依然遵循渐进改革思路。经济活动的聚集和利益关系的平衡可以兼顾，区域发展的效率和公平如何兼顾？过去两年里，在包括经济学家张军扩在内的专家指导及各地支持之下，由朱敏老师负责的研究团队顺利进行以“调研中国：多轮驱动的新经济增长极”为主题的中国区域经济发展研究课题，并定期出版了环渤海（含京津冀、辽东半岛、山东半岛）、北部湾、成渝、长株潭等经济区的分报告。本文既可视作该项系列调查研究的阶段性成果之一，又具有较强的专论意味。文中特别强调，不能专门为了平衡而失去效率，而应充分发挥各地的比较优势，充分发挥市场机制的作用。 　　关键词： 区域规划；协调发展；主体功能区 　　中图分类号：F127 　　 　　一、先行先试：渐进改革的重要特征 　　 　　近年来，中央制定和推行区域经济规划的力度前所未有，尤其是2009年以来，连续出台了包括珠三角、海峡西岸、关中―天水、图们江区域等在内的一系列规划 （见“表1：中国重要区域经济发展规划全览”）。这是否意味着中国区域经济战略正在发生重大变化？客观评判，重大变化确实有。10年前，为应对亚洲金融危机，国家提出要“扩大内需”，西部大开发（1999年提出）就是其中的战略之一；10年后，中央的一系列区域规划政策，和此轮国际金融危机的应对也有一定关系。 　　当然，应对金融危机只是一个切入点，更多地还是从平衡区域发展格局、扩大内需、进行经济结构调整和产业升级角度做出重大决定。例如，结合发展中国装备工业的需要而提出的振兴东北老工业基地战略等，很大程度上都是从平衡区域经济发展的角度出发的。 　　总的来讲，这些大的发展战略取得了非常好的效果，不论是从地区经济的发展，还是人民生活水平的提高等方面都是如此。特别是从2003年以来，中国区域发展差距在逐步缩小。这主要是基于两个指标：一个是各省市人均GDP基尼系数的差距，另一个是人均GDP最高值和最低值的差距。二者都在缩小。 　　区域发展将朝着什么方向前进？区域间差距的缩小到底是发展过程中的暂时现象，还是发展中的一个重要拐点？这有待观察。至少到目前为止，所谓的“拐点”还没有到来。但可以肯定的是，中国的区域战略和政策走向已经有所改变。在区域发展理念上，已从平衡发展向协调发展转变；在区域指向上，从行政区向功能区转变；重点发展区域已从开发区向综合配套改革试验区转变；对区域发展的要求和考核上，从注重经济发展指标向注重全面协调可持续发展转变①。 　　导致区域增长中心变化的深层原因有二：一是发展过程中的阶段性因素；二是国家政策倾向的转变。在这样的背景下，虽然不同区域的绝对差距仍然很大，但相对差距有所缩小；并且，各个区域依托自身优势形成的产业分工越来越明显，如：有的区域的优势是资源丰富；有的区域科技、商贸基础扎实；有的区域则在装备制造业上有所建树。区域分工形成的另一个结果就是，区域合作步伐逐步加强。 　　区域发展战略是改革开放的重要组成部分，也是逐渐推进的。当年，邓小平同志提出改革开放，批准建立深圳经济特区，提出“摸着石头过河”的观点（现在回过头来看，“摸着石头过河”不仅成为贯穿于整个中国改革过程的重要思想，也构成了中国渐进改革的最重要特征），以增量和局部改革带动全局改革，这实际上是中国渐进改革最主要也是最为直观的特征。这种改革思路贯穿了中国改革的全部过程。针对中国区域经济，邓小平同志曾提出东部率先发展的战略，这也是考虑到了要实现平衡的问题。 　　纵向看来，中国区域战略和政策正处于促进区域协调发展时期。中国区域战略和政策演变大致分为三个阶段：扶持内陆地区发展时期（1952-1978），鼓励沿海地区率先发展时期（1979-1999），促进区域协调发展时期（1999年至今）。目前所处的促进区域协调发展时期面临着很多机遇，例如重点区域政策、生态区域政策、能源基地政策、贫困区域政策等②。 　　中国改革的实践说明，通过逐步和局部的制度调整，积少成多，由量变到质变，不仅有可能实现经济体制的整体转变，而且有可能在转变过程中保持经济体制的相对有效性，从而在实现体制变革的同时实现经济的快速增长。这是一条十分重要的经验。而当某项改革影响重大，很难在全国范围内立即就普遍实施时，往往首先在部分地区进行实施和试验。不论是改革政策还是开放政策，许多政策在全国推行前，都先在某个或某几个省市进行试验。从深圳特区和上海浦东新区，到天津滨海新区，再到近年批复的成渝、长株潭等实验区，以及一批经济区，都在强调其“先行先试”的带头作用。总的看来，这依然是“摸着石头过河”思路的深化。 　　 　　二、协调发展：要素聚集与充分流动 　　 　　在区域发展理念中，近年来提得较多是“区域经济协调发展”。我们是个拥有960万平方公