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中国土地使用权交易的公平模式构建 　　摘要：中国现行土地使用权交易制度存在浓厚的身份化歧视。国家一方面严格限制集体土地使用权流转，另一方面却又以行政强制征收和垄断市场的方式，实现着土地收益权能的最大化。这种身份化的歧视性制度安排，导致农民土地收益权能的大部丧失和严重的分配不公。统筹城乡发展，实现从身份到契约转变，构建公平的土地使用权交易模式是次优的法治选择。 　　关键词：土地使用权交易制度；分配不公；公平交易模式；构建 　　中图分类号：F321.1文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2008)09-0035-02 　　 　　一、土地使用权交易制度身份化之体现 　　 　　（一）发达的国有土地使用权交易制度 　　目前，国有土地使用权可以在国家设立的土地使用权交易市场上公开自由流通，用于批准用途的各种开发项目建设，交易价格通过市场竞争形成，交易方式几乎不受限制，只是存在进一步加强规范和制度完善的问题。如国有土地的承包经营权，一般采取招标、拍卖方式，其承包经营权可以转让、抵押等。 　　（二）贫困的集体土地使用权交易制度 　　对于集体土地使用权交易，我国现行采取的是重控制、轻流转，重自用、轻经营的总体立法思路。（1）集体农业用地使用权交易制度。根据《土地管理法》第63条的规定，集体农业用地使用权除依法批准转为企业建设用地的两种情形外，禁止任何改变用途的出让、转让或者出租。另据《担保法》第34条规定，承包的荒地使用权可以抵押，但需经发包方同意。2003年的《农村土地承包法》把农地承包分为家庭承包和其他方式的承包，虽然实际上承认了集体农业用地的一定市场化承包经营，但仍然设置了诸多限制。（2）非农集体建设用地使用权交易制度。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”另据《担保法》第36条规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”另外，迫于现实集体建设用地使用权交易实践的普遍存在[1]。 　　（三）剥夺性土地使用权“迂回交易”制度 　　土地使用权“迂回交易”由两次交易过程完成。第一次是以政府为买方、以向农民支付固定补偿款为对价的强制收购（征收）；第二次是以政府为卖方、以市场竞争价格为对价的公开买卖（出让）。交易的结果是农民从此失去了土地，得到的是只能维持家庭二至三年的基本生活费用；政府得到的是土地所有权和用稀缺国有土地使用权出让换来的巨额费价剪刀差。这种单向转移的后果必然是国有土地的范围不断增加，集体土地的范围不断减少，其实质是国家借立法权、行政权与集体争夺经济利益的结果[2]。 　　 　　二、土地使用权交易制度身份化导致的分配不公 　　 　　（一）贫困的集体土地使用权交易制度导致的分配不公。集体土地使用权交易制度贫困，必然导致收益权能贫困，收益权能贫困最终导致了农民生活的贫困[3]。对于国有土地使用权，政府可以高效率的他人使用（交易）方式充分实现土地的收益权能。如仅2005年，全国国有土地使用权出让总价就高达5 505亿元[4]。而对于集体土地使用权，由于交易制度的贫困，无法直接流转用于高效益的房地产开发建设等，几乎全部是以低效率的自己使用（限制交易）方式在极低程度上实现着收益权能，甚至无法实现。这不能不说是国家利益对集体利益和集体成员利益的不合理否定[5]。 　　（二）剥夺性土地使用权“迂回交易”制度导致的分配不公。最近十年，是我国社会转型提速、同时也是土地权益分配不公程度加速的集中时期。如在1998―2003年间，中国耕地以年均1 600多万亩的速度递减，由19.5亿亩减少到18.5亿亩[6]，到2006年，耕地已减少至18.27亿亩，人均耕地只有1.39亩[7]，已逼近安全警戒线，由此导致4 000万农民失去土地，成为“三无人员”(即无地可种、无业可就、无保可享)，国家却利用垄断一级市场制度与征地费价剪刀差，从农民那里获得土地资产至少2万亿元。土地批租的巨大级差收益已成为部分地方政府的“第二财政”[8]。而我国现在工商业用地对农民的补偿一般是每亩2万~3万元，但高速公路和铁路征地给农民的补偿只有每亩5 000元~8 000元。一些重大基础设施建设项目的征地款占总造价的比重很低，一般只有3%~5%[9]。而2004年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩43.2万元[10]，是工商业征地对农民补偿的14.4~21.6倍，是高速公路和铁路征地给农民补偿的54~86.4倍。另据对杭州、温州等5个城市225个农户的问卷调查，各种征地补偿人均才1万多元，只能维持基本消费