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中国失业保险制度存在的问题及其改革方向 　　一、中国失业保险制度的基本态势与发展趋势 　　近年来，中国失业保险基金增长迅速。从1999年的累积结余160亿激增至2009年的1524亿，10年增长了近10倍，年均增长率近20%；即使在2008年国际金融危机肆虐、全球失业保险基金面临巨大压力、中国新增失业人员2500万人、占全球新增5000万人的一半的极端形势下，失业保险基金仍保持着快速增长，2008和2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3。 　　分析失业保险基金激增的原因，有以下三个方面： 　　（一）失业保险基金增长迅速，受益人数下降较快 　　2004―2009年间，失业保险基金的增长幅度，从386亿元增加到1524亿元，缴费人数从1.06亿人仅增加到1.27亿人，而受益人数则持续下降，从754万人下降484万人。但此间养老保险、城镇医疗、工伤和生育等其他四险覆盖率均明显增长。 　　（二）事业单位纳入失业保险制度，形成隐性转移支付 　　事业单位参保之后形成的稳性转移支付，是导致失业保险基金增长的主要原因之一。事业单位失业几率几乎为零，而其参保人数占全部参保人数的20%，缴费收入占当年缴费总收入的10%，缴费贡献率占目前失业保险基金历年累计结余27%。 　　（三）未来城镇登记失业率不会超过4.3%，失业保险基金必将不断膨胀 　　过去9年城镇登记失业率平均为4.1%，在金融危机最为深重的2008和2009年，城镇登记失业率分别仅为4.2%和4.3%；鉴于此，未来城镇登记失业率将难以超过4.3%。如果按4.1%这个城镇登记失业率来推算的话，失业保险基金规模不断增长将没有任何悬念。 　　在可预见的未来，由于失业保险覆盖面不断扩大，失业保险基金必将继续不断膨胀下去。2008年末全国就业人员77480万人，参保人员1.24亿人，覆盖率为16%。城镇单位就业人员覆盖面似已实现应保尽保，扩面余地不是很大；而从“二产”就业农民工数量来看，还有较大的扩面余地，且制度门槛应适当降低。1997年东亚金融危机和2008年全球金融危机的经验显示，中国失业保险实现覆盖就业人口的27―32%是可行的，覆盖人口至少应为2.1―2.5亿人。 　　二、中国失业保险制度改革的政策选择 　　针对上述基本态??和发展趋势，如何看待失业保险制度和失业保险基金管理体制改革的政策选择，笔者提出如下看法。 　　（一）政策选择之一：适当上调失业金替代率 　　中国失业金水平通常为当地最低工资的60―80%之间，2006年全国平均失业保险待遇为300元，而当年城镇在岗职工月均工资为1769元，即失业保险金替代率为17%。中国失业金替代率总体水平呈下降趋势，例如北京1999年为30%，2009年下降到17%。与欧美国家相比，中国失业保险金替代率确实显得低了一些，还有较大上调空间。 　　（二）政策选择之二：扩大覆盖面以提高制度的“瞄准率” 　　自1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，包括金融危机最为深重的2007和2008年仍连年走低，到2009年创下最低点；而城镇登记失业率曲线呈反向发展，略微上扬。两条曲线发展趋势形成一个“剪刀口”，且有逐年扩大的趋向，导致一方面城镇登记失业人数居高不下，而另一方面则受益人数量不断下降，显示中国失业保险的“瞄准率”出现了严重偏差。今后，失业保险的受益对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，为此，必须改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止对失业保险基金增长的盲目崇拜。 　　（三）政策选择之三：设立延长失业金期限的三条“红线” 　　我国依据失业人员失业累计缴费期限的不同，领取失业保险金的期限分别设定为12个月、18个月和24个月。与欧盟国家的缴费期限和待遇期限相比，与一些同等发展水平的发展中国家相比，中国失业保险的待遇期限显得太低，还有一定的放宽空间。建议： 　　第一，为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。中央政府可定期制定一个统一的参考红线，各省级政府根据省情予以调整，达到某个失业率红线之后，延长失业金期限的程序便自动启动。 　　第二，为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。有两个思路：一是由中央政府定期公布统一的百分比作为各省的参考，由地方政府根据其经济发展水平另行制定各自的红线，报中央政府核准审批；一是由各省以过去若干年的平均“参保失业率”为基数，当上升幅度达到某个规定的比例时，该省便自动进入延长失业金待遇期的程序。 　　第三，为“失业受益率”设定一条红线。可以授权地方政府，在失业保险基金累计余额较多的地区，当受益率下降到一定程度