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中国环境管制的现状问题及其对策 　　【摘要】 随着我国经济的高速发展,环境形势日益严峻,而环境管制作为解决环境问题的有效途径,在我国取得了一定成就,同时也面临着一些问题。基于此现状,本文主要从环境法律法规体系、环境管制机构设置以及相关的管制政策三个方面来研究我国的环境管制现状,并从政府治理的角度分析我国环境管制存在的问题。我国需进一步完善环境管制的法律体系,相应调整管制机构体系,以限制地方政府对环境管制的不正当干预,从而保证环境管制政策的有效实施。 　　【关键词】 环境管制 法律法规 管制机构 管制政策 　　 　　一、引言 　　近年来,我国环境保护事业虽然取得了很大进展,但主要污染物排放量超过环境承载能力,生态环境受到不同程度的破坏,环境污染事故时有发生,环境形势依然十分严峻(国家统计局,2009)。《中国环境经济核算报告2004》显示,2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元,占当年GDP的3.5%,而当年全国环境污染治理成本为2874亿元,占当年GDP的1.8%。在环境管制方面,国家虽然重视环境法制建设,采取加强环境管制的策略。但是,环境保护中有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍,环境违法处罚力度不足以及违法成本低、守法成本高等问题还很严重,有些地方甚至存在着严重的地方保护主义(温家宝,2006;国家审计局,2009)。 　　正如有些学者指出,中国目前的环境问题是现行的经济发展方式的结果,而这种经济发展方式又是特定发展阶段的产物。由于中国改革开放以来的高速经济增长在很大程度上是依靠地方政府片面追求GDP及其带来的财政收入所推动的,由此转向更加注重增长的可持续性,是一个与激励相关的政治经济学行为(蔡?等,2008;齐晔,2008)。因此,环境管制是否与地方政府动机激励相容,是所有环境管制政策能否得以有效实施的关键。 　　基于以上现状,本文主要分析我国环境管制的法律法规体系、环境管制机构设置以及相关的管制政策三个方面,从地方政府治理的角度来研究我国目前环境管制体系存在的问题,并给出相关政策建议。 　　二、我国环境管制的法律体系的现状及其问题 　　建国以来,尤其是改革开放30年以来,我国的环境立法有了很大发展,现已初具规模,形成了较为完善的环境法律体系。其主要包括:宪法关于环境保护的规定,全国人民代表大会及其常委会通过的法律,国务院制定的行政法规和各部门、委员会制定的部门规章,以及地方人大制定的地方性法规和地方政府制定的行政规章,还有一些单行条例和自治条例对环境污染和环境保护方面的规定等。由此,从规模上和层次上可以看出,我国环境法制建设不断完善,环境保护事业快速发展。尽管我国环境立法取得了一定成果,形成了较为全面的环境管制法律体系,但是仍然存在一些问题,尤其缺少对于地方政府对环境管制进行不正当干预的限制,即缺乏针对管制缺位或者“政府失灵”情况的制度安排(王曦,2008)。首先,缺乏上级政府环保部门直接制约下级政府环保不作为或不当作为的制度安排。其次,缺乏防止地方政府对本级环保部门不当干预的制度安排。特别是在以晋升激励和财政分权为特征的中国式治理模式下,地方政府以牺牲资源和环境为代价来追求经济增长的高速度,这进一步恶化了我国环境状况,同时也不利于环境管制政策的有效实施。另外,法律对地方政府环境保护部门权责规定过于宽泛,而且缺乏程序性立法,不利于具体操作和实施。因此,我国环境立法还需进一步完善,以限制地方政府对于本级环境执法的不正当干预,防止环境管制中的“政府失灵”。 　　三、我国环境管制机构体系的现状及其问题 　　到目前为止,我国已经建立了多方位、多层次的环境保护法律体系,从立法层面上保证了我国的环境管制有法可依,但是“徒法不足以自行”,仍需要结构合理的环境管制机构来具体执行各项法律法规。我们将分别从权力(立法)机关、司法机关和行政机关三个维度来研究我国目前环境管制组织机构的设置状况与运行机制存在的问题。 　　从环境保护的实践可以看出,我国的环境管制机构的弊端主要表现在以下几个方面:第一,环境管制组织机构体系缺乏对行政机关执行环境管制政策的有效制约。我国环境管制机构体系的特点是庞大的行政机关与力量相对弱小的权力机关和司法审查机关平行共存。地方各级人民代表大会对地方政府环境管制政策的监督往往力不从心。同时,为了防止司法权对行政权的过分干涉,我国的司法机关对行政案件的审查往往处于一种被动地位,对环境案件的审查亦是如此,由此容易形成地方保护主义。第二,我国的环境保护行政主管部门的地位缺乏独立性。我国的地方环境保护行政主管部门不仅在纵向上受到上级环境保护行政主管部门的领导,更重要的是在横向上受到本级人民政府的领导,其财政权和人事任免权由相应的地方人民政府掌握,因此其地位的不独立性可能导致其行为