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中国的转移支付制度与地区公共服务均等化 　　摘要：政府间财政转移支付是实现地区公共服务均等化的重要制度保障，而公共服务均等化是转移支付制度的目标。根据国际上通行的转移支付方式和我国转移支付制度的运行效果，当前，我们应弱化、取消非规范性、非均等化的转移支付形式，扩大一般性转移支付规模，建立一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。 　　关键词：转移支付制度；公共服务均等化；财政能力均等化 　　作者简介：陈颂东(1970-)，男，河南尉氏人，经济学博士，中国社会科学院财贸所博士后研究人员，主要从事财税理论与政策研究。 　　中图分类号：F120　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2008)01-0020-04　收稿日期：2007-11-21 　　 　　公共服务均等化是指人们共同享用政府提供的均等化的公共服务，不因性别、年龄、地位、民族等而有所差别。人们总是分布在一定的地区，因而公共服务的均等化问题就转化为地区公共服务的均等化问题，而地区公共服务的均等化需要地区财政能力的均等化来实现。1994年的分税制改革迅速提高了财政集中度和中央财政收入比重，但却没能实现地区之间财政能力的均等化。作为分税制组成部分的财政转移制度，由于对既得利益的维护，反而使地区财政能力差距扩大进而强化了地区公共服务的非均等，税收返还和所得税基数返还使富者越富、穷者越穷。转移支付还夹杂着原财政包干体制的因素，体制补助明显维持了原体制的利益分配格局。结算补助是体制外补助，与转移支付无关，却抵消了财税制度改革的地区均等化效应。民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付(一般性转移支付除外)是缓解体制矛盾的产物，属于过渡性、专项性的应急措施。配套专项转移支付加剧了地区之间公共服务的不平衡。因此，为了增强转移支付的地区均等化效果，必须调整现行转移支付的规模和结构，减少或者取消非均等化的转移支付形式，增加一般性转移支付的规模，最终建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付制度，实现转移支付的规范化。 　　 　　一、中国区域公共服务非均等???的描述 　　 　　1994年分税制财政体制改革以来，全国各地区财政能力不断增强，公共服务水平有所提高，但是东北部、东中西部地区公共服务的差距并没有相应缩小。特别是1998年国家实施西部大开发战略和2002年中央明确提出振兴东北老工业基地以后，中西部地区、尤其是中部地区在提供公共服务能力方面没有明显改善，致使地区间公共服务差距有扩大趋势。 　　 　　(一)各地区人均支出水平的比较。就人均教育事业费而言，中西部比较低，中部最低。1998年中部、西部为66.99元和80.33元，分别为最高水平东部的29.48％和35.35％，东中部绝对差为160.28元。2005年中部、西部为209.25元和250.28元，分别为最高水平东部的54.84％和65.59％，东、中部绝对差为172.32元，呈扩大趋势。就人均卫生事业费而言，1998年中部、东北部比较低，中部最低。中部、东北部分别为19.82元和33.71元，占最高地区西部的39.05％和66.42％。2005年中西部比较低，中部最低。中、西部分别为48.99元和74.78元，占最高水平东部的46.29％和70.65％。就人均行政管理费而言，1998年中部、东北部比较低，中部最低。中部、东北部分别为44.08元和56.02元，占最高水平东部的65.1％和82.74％，中部与东部绝对差为23.63元。2005年中、西部比较低，中部最低。中、西部分别为141.15元和189.08元，占最高水平东部的63.23％和84.7l％，中、东部绝对差为82.07元，呈扩大趋势。 　　 　　(二)各地区人均支出与全国平均水平的比较。1998年全国人均教育费、卫生费和行政管理费支出分别为97.82元、32.55元和56.64元。中西部人均教育事业费支出低于全国平均水平，分别是全国平均水平的68.48％和82.12％，中部最低。中部人均卫生费支出低于全国平均水平，只有平均水平的60.89％。人均行政管理费支出也只有中部低于全国平均水平，只占平均水平的77.82％。 　　2005年，全国人均教育费、卫生费和行政管理费支出分别为285.26元、77.67元和185.02元。中西部和东北部地区人均教育费支出低于全国平均水平，分别占平均水平的73.35％、87.74％和96.14％，中部最低。中西部和东北部地区人均卫生费支出也低于全国平均水平，分别占平均水平的63.08％、96.28％和99.42％，中部最低。人均行政管理费支出只有中部低于全国平均水平，为平均水平的76.29％。 　　总之，尽管各地区人均各项支出水平2005年比1998